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　　2017年,，黨的“十九大”將召開(kāi),，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將不斷深化,，“三去一降一補(bǔ)”也將深入推進(jìn),。外部隨著美聯(lián)儲(chǔ)2016年12月加息令人民幣匯率進(jìn)一步承壓，資本外流壓力較大,。結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看,，穩(wěn)健中性的貨幣政策加積極的財(cái)政政策組合將是宏觀調(diào)控政策的總基調(diào)。在此背景下,，強(qiáng)化地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，妥善處理好存量債務(wù),，對(duì)于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義,。

　　地方債發(fā)行產(chǎn)生的積極影響

　　（一）推動(dòng)民生領(lǐng)域建設(shè),助力地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),。地方政府新增債券的主要投向包括民生領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，其發(fā)行也是地方政府增加固定資產(chǎn)投資、保障合理基礎(chǔ)設(shè)施投資及民生項(xiàng)目投入籌措資金的主要手段,。尤其是在“結(jié)構(gòu)性減稅”,、“營(yíng)改增”的共同作用下，有效釋放了地方財(cái)政壓力和拓寬了償債渠道,，為支持和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的財(cái)力保障,。

　　（二）舊債得到置換,，政府償債壓力緩解,。地方債置換是指以發(fā)行一定規(guī)模的政府債券來(lái)置換那些即將到期的高成本、短期限的信貸等存量政府債務(wù),。置換債的發(fā)行,，使得地方政府以借新債還舊債的方式緩解存量到期債務(wù)還款壓力，化解短期違約風(fēng)險(xiǎn),。另外,，地方債置換進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低地方融資成本,，節(jié)省利息支出,。在債務(wù)置換的過(guò)程中,，將部分地方政府融資平臺(tái)及其他債務(wù)轉(zhuǎn)到了陽(yáng)光下，增加了透明度,，為全口徑預(yù)算管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),，可以合理地對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)劃。

　?。ㄈ┮?guī)范地方債舉債制度,，推進(jìn)預(yù)算法治化管理。新《預(yù)算法》提出允許地方依法適度發(fā)債,，將地方政府舉債列入本級(jí)預(yù)算方案,，須經(jīng)本級(jí)人大常委批準(zhǔn)，向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明舉債情況,，并對(duì)舉債主體,、舉債規(guī)模、舉債方式及資金用途都作出了規(guī)定,。明確要求地方政府舉債只能采取地方政府債券方式,，舉債只能用于公共預(yù)算中部分必須的建設(shè)投資、公益性資本支出,，不可用于經(jīng)常性支出,。地方政府必須建立嚴(yán)格的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，將地方政府舉債納入預(yù)算管理,，以法治方式規(guī)范地方政府債務(wù)的治理,，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ㄋ模﹥?yōu)化銀行資產(chǎn)質(zhì)量,，避免不良貸款率提高。地方債置換緩解政府債務(wù)危機(jī)的同時(shí)解決了商業(yè)銀行所面臨的信貸風(fēng)險(xiǎn),，由此有效地避免了銀行不良貸款率的上升,。與地方政府債券相比，通過(guò)政府融資平臺(tái)等方式形成的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高,，地方債置換將高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)置換成了低風(fēng)險(xiǎn)債務(wù),，提高了商業(yè)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。

　　地方債發(fā)行存在的不利因素

　?。ㄒ唬D占銀行資本,，銀行流動(dòng)性壓力加大。目前地方債發(fā)行的特點(diǎn)是公開(kāi)發(fā)行與定向承銷(xiāo)相結(jié)合,，定向承銷(xiāo)的主要對(duì)象是各個(gè)銀行,，且發(fā)行的債券普遍期限長(zhǎng)、利率低,、規(guī)模大,。隨著地方債還債高峰期的到來(lái),，當(dāng)前地方債供給特點(diǎn)為發(fā)行時(shí)間集中、發(fā)行量大,，但銀行對(duì)地方債的消化能力有限,，將即將到期的高利息政府債務(wù)置換成期限較長(zhǎng)的低利息的地方政府債券，會(huì)在一定程度上影響銀行流動(dòng)性,，占用銀行現(xiàn)金頭寸,，很有可能擠占銀行其他業(yè)務(wù)資金，在找到有效的解決方法之前,，其收益率面臨一定壓力,。政府的非債券類(lèi)債務(wù)期限一般比較短，在2-3年之間,，將此類(lèi)債務(wù)置換成長(zhǎng)期債務(wù)會(huì)影響銀行的流動(dòng)性,。

　　（二）置換高成本債務(wù),，銀行收益受損,。通過(guò)地方債來(lái)置換高成本債務(wù)，會(huì)從利息收入和資金成本兩方面引起銀行收益損失,。一方面,，定向置換地方政府債券雖然在發(fā)行過(guò)程中債券利率可以上浮到最高，但地方債定價(jià)市場(chǎng)化程度不足,，與貸款等其他形式的地方政府債務(wù)相比仍普遍較低，置換之后銀行大量高收益產(chǎn)品會(huì)被期限長(zhǎng),、利率低的地方政府債券置換,，利息收益會(huì)明顯縮水；另一方面,，地方城商行吸收三年期,、五年期存款成本分別為3.3%和4.5%，當(dāng)前發(fā)行地方債期限為三年,、五年,、七年、十年期,，中標(biāo)利率在2.83%到3.38%之間,，獲取資金成本要高于購(gòu)買(mǎi)地方政府債券成本。

　?。ㄈ┑胤絺|(zhì)押受限制,，二級(jí)市場(chǎng)交易不活躍。當(dāng)前采用定向發(fā)行方式的置換債券發(fā)行量較大,，所以定向發(fā)行的地方政府債券占比增大,。銀行間市場(chǎng)地方債作為質(zhì)押物的接受程度與國(guó)債相比較低,。在交易所，定向發(fā)行的地方債因無(wú)法上市流通而不可以在交易所質(zhì)押,，對(duì)商業(yè)銀行意愿帶動(dòng)力并不明顯,。另外，商業(yè)銀行多將地方債持有至到期,，避免在二級(jí)市場(chǎng)交易過(guò)程中因定價(jià)低,、投資機(jī)構(gòu)少等原因造成部分損失，交易所的地方債交易頻率遠(yuǎn)低于國(guó)債或政策性金融債,。

　?。ㄋ模﹪?guó)家不“兜底”，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大,。2016年11月14日,，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確我國(guó)將對(duì)地方性政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分,，將風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四個(gè)等級(jí),，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置，必要的時(shí)候依法實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃,，中央財(cái)政不再“兜底”,。因此，在《預(yù)案》出臺(tái)后,，商業(yè)銀行及投資者對(duì)購(gòu)買(mǎi)地方債將會(huì)更加審慎,，對(duì)地方政府償債能力也將是一個(gè)重大考驗(yàn)，商業(yè)銀行對(duì)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)會(huì)愈加擔(dān)憂(yōu),，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)加大,。

　　政策建議

　　（一）加大地方債質(zhì)押和交易范圍,，提高流動(dòng)性,。適當(dāng)擴(kuò)大地方政府債券的質(zhì)押范圍，鼓勵(lì)銀行間市場(chǎng)交易中采用地方政府債券作為有效質(zhì)押品,，采取符合市場(chǎng)規(guī)律的手段促進(jìn)地方政府債券的二級(jí)市場(chǎng)交易,，提高其交易量和活躍程度，流動(dòng)性好,、信用級(jí)別高的債券內(nèi)在價(jià)值高,，投資收益率就高。

　?。ǘ┙⒌胤絺袌?chǎng)化定價(jià)機(jī)制,，規(guī)范操作過(guò)程。為確保地方政府債券的順利發(fā)行，應(yīng)使其在相關(guān)機(jī)構(gòu)間自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑯?gòu)建一系列完善的地方債的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制,，各地區(qū)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同,、信用環(huán)境不同，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化的方式以利率反映出來(lái),，建立自由競(jìng)價(jià)機(jī)制,。

　　（三）健全財(cái)務(wù)收支披露機(jī)制,，強(qiáng)化償債能力評(píng)估,。加強(qiáng)地方債的規(guī)劃和管理，進(jìn)一步健全地方政府財(cái)務(wù)披露機(jī)制,，增強(qiáng)信息透明度,，定期跟蹤負(fù)債率、債務(wù)率,、新增債務(wù)率,、逾期債務(wù)率、償債率等監(jiān)控指標(biāo),，增強(qiáng)投資人信心,，設(shè)置獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的地方債評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),，提高地方債的認(rèn)可度,。降低信息不對(duì)稱(chēng)引起的信用危機(jī)，保障銀行等債權(quán)人的利益,。

　?。ㄋ模┳攤?jì)劃，促進(jìn)償債資金來(lái)源穩(wěn)定,。地方政府債務(wù)應(yīng)該具有穩(wěn)定的償債資金來(lái)源,。在綜合考慮地方財(cái)政收入增速、可支配財(cái)力,、支出結(jié)構(gòu)等情況下，合理安排償債額度,，適當(dāng)調(diào)整償債年限,，使償債計(jì)劃更具體、更合理,、更可行,。當(dāng)期財(cái)力償還存在缺口的，納入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃,，通過(guò)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制加以解決,。同時(shí)，積極推廣PPP模式，拓寬償債渠道,，消化債務(wù)存量,。

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