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■新理念 新思想 新戰(zhàn)略——中國特色現(xiàn)代國企制度
黨的十八屆三中全會進一步明確了我國公有制經(jīng)濟的主體地位，即要求國有經(jīng)濟起主導作用,，不斷增強國有經(jīng)濟活力,、控制力、影響力,。為了落實十八屆三中全會精神，從中央到地方,，陸續(xù)出臺了國企改革的方案,。新一輪國企改革的大幕逐步拉開，以上海,、廣東,、重慶、貴州為代表的多種形式的混合所有制改革各具特色,，頗有啟發(fā)意義,。
國資委定位：企業(yè)國有資本出資人
新一輪國有企業(yè)改革的實質(zhì)是確立了國有企業(yè)市場化的改革方向。國企改革的市場化就是要解決國企管理體制和國企經(jīng)營方式的市場化這兩大問題,。經(jīng)過30年的改革,，國企經(jīng)營方式的市場化已經(jīng)有了明顯改觀，但國有資產(chǎn)和國有企業(yè)管理體制的市場化問題還遠未解決,。國企管理體制的問題不解決,，直接影響到國有企業(yè)經(jīng)營的市場化,，從而導致國企經(jīng)營效率無法得到根本的改善。筆者認為,，推進國有企業(yè)股權(quán)多元化的市場化改革方向是正確的,，但前提是國有資產(chǎn)管理體制的改革。
國有資產(chǎn)管理體制的改革涉及到方方面面,。首先要解決國資委的定位問題,。國資委應定位為企業(yè)國有資本的出資人，應使其擁有完整的出資人權(quán)利,，國家所有權(quán)職能應該包括決策,、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面：制定國家所有權(quán)政策的職能、執(zhí)行國家所有權(quán)政策的職能,，以及對執(zhí)行國家所有權(quán)政策的效果進行監(jiān)督的職能,。
在制定的所有權(quán)政策中，應該包括的內(nèi)容有：明確國家所有權(quán)的全部目標,，包括國有經(jīng)濟“有進有退”進行戰(zhàn)略性的布局調(diào)整,，國家必須控制的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域以及服務(wù)于公共政策并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的非商業(yè)目標。列出這些目標的優(yōu)先順序,，提出目標的具體指標,，例如投資回報率和股利分配政策。在設(shè)置的目標里可包括股東價值,、公共服務(wù)甚至就業(yè)保障之間的權(quán)衡,，并明確平衡這些不同類別目標的方法。此外,，還應包括所有權(quán)機構(gòu)與企業(yè)的關(guān)系以及如何實施所有權(quán)政策等內(nèi)容,。
國資委應成為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對全國經(jīng)營且營利性國有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局,、統(tǒng)一國資預算編制,、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國資基礎(chǔ)管理等重要職能,。在國資委下面設(shè)立行業(yè)性國有資產(chǎn)（資本）經(jīng)營公司,。在監(jiān)管方式上，國資委應從過去的“國企監(jiān)管”向“國資監(jiān)管”轉(zhuǎn)變,。國資委與國企的關(guān)系從“上級主管”與“所屬企業(yè)”的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮蓶|”與“董事會”關(guān)系,，即完全通過董事會履行責任，通過股份表決,，來實現(xiàn)股東的三項權(quán)利：重大經(jīng)營的決策權(quán),，人事任免權(quán)和按股分紅的資本收益權(quán)。通過國有資本經(jīng)營公司來實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理的優(yōu)化。國有資本經(jīng)營公司作為連接國有資產(chǎn)管理部門和國家出資企業(yè)的中樞,，在國有資產(chǎn)管理中處于一個承上啟下的地位。一方面接受國有資產(chǎn)管理部門的委托保證國有資產(chǎn)的保值增值,，另一方面作為參股企業(yè)國有股權(quán)的代表行使國有股東的權(quán)利,。
從目前情況看，國資委的機構(gòu)延續(xù)了過去行政職能設(shè)置,，而缺乏按照國家股權(quán)所涉及領(lǐng)域作為股東機構(gòu)的專業(yè)化股權(quán)管理設(shè)置,。其管理方式主要是通過審批、會議傳達,，尚沒有向所持股的企業(yè)派出國家股東代表在國資委和企業(yè)之間建立起及時溝通的橋梁,，個性化地對某個企業(yè)行使股東權(quán)利和承擔股東責任，這在大型國有企業(yè)公司治理的委托代理鏈上是一個重要的缺失,。國資委作為國家股東機構(gòu)應從行政化管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化股權(quán)管理方式,。與政府的其他職能部門相比，國資委應該擁有更大范圍的自主權(quán)：任期內(nèi)有相應的預算,；擁有在外部,、特別是在企業(yè)界聘任國家股東代表的權(quán)利；制定一項國家股東代表的內(nèi)部規(guī)章,，對其任命,、使命、職能,、任期,、民事和刑事責任作出規(guī)定。
既然國資委清楚地定位“國有資本的出資人”,，就應使其擁有完整的出資人權(quán)利,。目前資質(zhì)部門掌握的對一些重要國有企業(yè)負責人的任免權(quán)，可以考慮逐步移交給國資委,。組織部門可在國資委設(shè)立派出機構(gòu)行使有關(guān)管理權(quán)力,，但不直接介入企業(yè)內(nèi)部高管的任命。
國家應保持對關(guān)系國計民生重要產(chǎn)業(yè)控制力
國資委定位明確后,，第二步就要解決國家對國有資產(chǎn)的控制力問題,。國家應保持對關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)如能源、電力,、鐵道,、煙草、軍工,、通訊,、礦產(chǎn)等具有自然壟斷性的行業(yè)保持直接的所有權(quán)和控制力。國資委應作為一個積極的所有者，在法律的框架內(nèi)行使所有權(quán)職責,。主要職責包括四個方面：第一,，委派代表出席股東大會并行使投票權(quán)；第二,，建立規(guī)則透明的董事會提名程序并積極參與董事會的提名,；第三，定期對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進行監(jiān)督和評估,，并與國有企業(yè)的外部審計機構(gòu)和國家監(jiān)察機構(gòu)保持溝通,；第四，確保國企高管薪酬激勵符合公司發(fā)展的長期利益,，并能吸引和留住合格人才,。
從西方國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗和實踐看，主要是通過制定明確的所有權(quán)政策體系,，明確國家所有權(quán)政策目標及實現(xiàn)途徑,，政府對國有企業(yè)的管理政策和要求。挪威,、瑞典,、加拿大、法國,、澳大利亞,、新西蘭、英國等都制定了明確的國家所有權(quán)政策,。例如,，瑞典政府的國家所有權(quán)總體目標是“為全體所有者創(chuàng)造價值”。英國股東執(zhí)委會的所有權(quán)總體目標是“扮演有效而明智的股東角色,，在政府設(shè)定的政策,、監(jiān)管規(guī)劃和客戶參數(shù)框架內(nèi)，確保政府持股能帶來可持續(xù)的正回報,，并隨著時間推移,，彌補資本成本?！狈▏鴩覅⒐删郑ˋPE）作為法國政府的所有權(quán)機構(gòu),，制定了《國有企業(yè)與國有股東關(guān)系的章程》。該部門通過委派到國有企業(yè)董事會的代表,，每年對企業(yè)執(zhí)行該《章程》的有效性進行專門評價,，國家參股局根據(jù)評價結(jié)果形成年度報告。
制定和公布國家所有權(quán)政策報告,，是世界各國實現(xiàn)對國有企業(yè)控制的重要手段,。它主要起兩方面的作用，一是明確國家對國有企業(yè)的政策和要求；二是使社會各方了解政府對國有企業(yè)管理的邊界,，實現(xiàn)社會對政府權(quán)力的監(jiān)督,。
以挪威為例。挪威政府希望保持強大的國家所有權(quán),，以確保重要的國家資源和企業(yè)掌握在政府手中,。截止2012年底，挪威政府持有的股份占奧斯陸證券交易所上市股份的35%以上,。出于戰(zhàn)略性的考慮，由挪威各部委共直接持有約70家公司的股份,，總市值約8000億歐元,。雖然為便于行業(yè)管理，不同的國有企業(yè)由不同的政府部門管理,，但實行統(tǒng)一的國有所有權(quán)政策目標和要求,。國家持股是為了達到4個方面的目的：即對重點企業(yè)的國家控制；國家對重要自然資源的控制,；保證穩(wěn)定的所有權(quán),，以促進實現(xiàn)長期的經(jīng)濟增長和工業(yè)發(fā)展；實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標,。
國家是挪威工商業(yè)的主要所有者,。國家所有權(quán)保證了國家對資源的控制，保證了收入可以用于社會福利,。國家所有權(quán)是保證挪威所有權(quán)的決定性因素,，是未來挪威關(guān)鍵企業(yè)的基石。當然,，國家對挪威工商業(yè)的控制也采取多種形式,，有獨資也有合資。挪威政府在其政綱Soria Moria聲明中稱：“在獲得資金及專業(yè)技術(shù)方面,，多元化的所有權(quán)是挪威工商業(yè)的重要力量,。多元化的所有權(quán)是必要的，包括私人和公共所有權(quán),、國家和國際的所有權(quán),。挪威的國家所有權(quán)是確保公司的總部和研究活動在挪威的重要手段。另一方面,，外資所有權(quán)有助于確保發(fā)展和能力建設(shè),。”
國家作為股東,，以促進長遠發(fā)展以及國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為己任,，這就要求一個積極的所有權(quán)政策。由挪威貿(mào)易與工業(yè)部一年發(fā)布兩次的所有權(quán)政策報告，集中反映挪威政府的國家所有權(quán)目標,、對所屬國有企業(yè)的要求和監(jiān)管部門的管理框架,。
從國家對國有企業(yè)的期望和要求看，無論是何種類別的國有企業(yè),，挪威政府都要求國有企業(yè)的董事會必須充分考慮一些重要的因素,，如良好的環(huán)境、重組,、多樣性,、道德以及研發(fā)，來促進公司長遠的發(fā)展,。政府強調(diào)國有企業(yè)的公司社會責任,，其含義是國有企業(yè)必須爭取向所有利益相關(guān)者表現(xiàn)一貫的良好實踐，致力于公司社會責任不應該被視為一個無關(guān)業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)發(fā)展的獨特的元素,。
挪威的國家的所有權(quán)政策還體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)營的導向方面,，并非只關(guān)注資本回報。例如,，在企業(yè)重組方面,，作為所有者，國家希望國有企業(yè)在重組過程中表現(xiàn)負責,，并采取長遠的觀點,。在重組過程中，國家也發(fā)揮了制定商業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)域政策的作用,。重組方案的實行應促進發(fā)展,，而不是僅僅關(guān)閉運營操作。在企業(yè)的研究與發(fā)展和能力建設(shè)方面,，國家作為所有者,，希望國有企業(yè)制定積極的研究與開發(fā)戰(zhàn)略，促進企業(yè)間的廣泛交流與合作,。在環(huán)境,、健康和安全生產(chǎn)方面，挪威政府作為所有者對國有企業(yè)的明確要求是：長期的價值創(chuàng)造要求有效利用資源,，最小化對自然環(huán)境的負面影響,。公司對于環(huán)境問題的工作必須是系統(tǒng)的，必須包括公司的整個價值鏈,。公司必須作出積極努力來提高認識,，并讓組織及個人參與到環(huán)境問題中?？蛻?、合作伙伴和供應商必須在環(huán)境和安全問題上合作達到可能的最環(huán)保的解決方案,。公司產(chǎn)品的產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn),，分配以及再使用,，必須相適應，從而使它們進一步負責長期社會發(fā)展,，最小化對環(huán)境造成的負面影響,。
此外，挪威政府還對所屬企業(yè)在道德標準,、反腐敗等都有明確的指導意見和要求,。通過嚴格要求透明度和公開披露是挪威政府打擊國有企業(yè)腐敗的有效手段。在挪威,，公共管理法和信息自由法給予普通公民獲得公共管理決策信息的權(quán)利,。增加國有企業(yè)的透明度，有助于社會的公共監(jiān)督,。
挪威政府制定的所有權(quán)政策，不僅對國有企業(yè)有明確的要求和政策導向,，對政府自身的定位和角色也做了明確劃分,，并采取公開透明的方式，希望受到社會各界的監(jiān)督,，這一做法值得我們借鑒,。
國家主要通過參與股東大會對公司施加影響
挪威所有權(quán)政策報告顯示，政府的職能主要有三個方面,，即決策者,、市場調(diào)節(jié)者和公共財產(chǎn)管理者。為了保障這些角色的合法性并建立對國有控股者的信任,，政府作為所有者的角色必須與作為決策者和市場調(diào)節(jié)者的角色分開,。挪威工業(yè)貿(mào)易部管理著20家公司的國有股權(quán)。該部設(shè)立國有股權(quán)管理經(jīng)營部門,，成員由企業(yè)家,、經(jīng)濟學家和律師組成，監(jiān)管活動根據(jù)公司管理的需要,，提名董事會委員及提名委員會成員,，監(jiān)督和跟進公司的財務(wù)表現(xiàn)，并關(guān)注公司的決策,。國家股東,，也必須按照《公司法》的要求參與股東大會、董事會,。政府監(jiān)管部門不能直接干預公司的決策和日程經(jīng)營管理,。國家作為所有者對公司運作主要通過參與股東大會對公司董事,、高管的提名和選舉，以及公司章程規(guī)定的股東權(quán)利的行使對公司施加影響,。
從挪威等國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗看,，我們獲得如下啟示：
第一，應確保國家所有權(quán)的到位和不越位,。
所謂國家所有權(quán)的到位是指國家作為一個積極的所有者在法律框架內(nèi)行使其所有者權(quán)利,，主要職責包括四個方面：委派代表出席股東大會并行使投票權(quán)；建立規(guī)則透明的董事會提名程序并積極參與董事會的提名,；國資委作為國有控股股東代表應定期對國有企業(yè)的經(jīng)營績效進行監(jiān)督和評估,，并與國有企業(yè)的外部審計機構(gòu)和國家監(jiān)察機構(gòu)保持溝通；確保國企高管薪酬激勵符合公司發(fā)展的長期利益,，并能吸引和留住合格人才,。國家所有權(quán)不越位是指政府在明確的所有權(quán)政策下，避免干預國有企業(yè)具體的運營事務(wù),，允許國有企業(yè)在董事會的直接領(lǐng)導下享有充分的經(jīng)營自主權(quán),。國有資產(chǎn)管理部門應尊重董事會的獨立性。
第二,，應在國企分類管理的前提下,，確保國企董事會授權(quán)明確，承擔全部受托責任,。
自2004年6月國資委開始進行國有獨資企業(yè)董事會試點工作以來已近10年的時間,，仍有相當一批國有企業(yè)沒完成公司化改造的任務(wù)。從已建立董事會的52家央企來看,，在規(guī)范建設(shè)國企董事會方面取得了初步的進展,。主要表現(xiàn)在建立了外部董事制度，實現(xiàn)決策層和執(zhí)行層分開,；董事長與總經(jīng)理分設(shè),，并明確規(guī)范兩者的職責；建立國有企業(yè)外派監(jiān)事會制度,，對董事會進行評價等,。
但現(xiàn)有的國企董事會建設(shè)缺乏分類管理的基礎(chǔ)，不同類型的企業(yè)使用同一治理標準和考核,，使國有企業(yè)公司治理缺乏針對性,，也有失公平，董事會的受托責任無法真正到位,。
國有企業(yè)因其職能的復雜性,，除實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)績的目標以外，還根據(jù)政府的需要承擔公共服務(wù)和特殊職能,。應將不同職能類型的國企分別對待,，制定不同的治理評價體系,。挪威政府將國有企業(yè)分類管理的做法值得我們借鑒。挪威政府目前控制著約5萬億人民幣的國有資產(chǎn),，將所有國有企業(yè)分為四類：（1）具有商業(yè)目標的國有企業(yè),；（2）具有商業(yè)目標和全國總部的企業(yè)；（3）具有商業(yè)目標和其他具體目標的企業(yè),；（4）具有產(chǎn)業(yè)政策目標的企業(yè),。挪威政府根據(jù)四種不同類型的國企制定不同的所有權(quán)政策目標。意大利的國有企業(yè)有服務(wù)公眾的特殊職責,，這些職責內(nèi)容明確記錄在企業(yè)與政府簽訂的《公共服務(wù)協(xié)議》中,，并以透明的形式向社會公布。協(xié)議明確規(guī)定了國有企業(yè)承擔公共服務(wù)的標準,，如服務(wù)的特性和質(zhì)量,、收費標準、生產(chǎn)率,、每單位生產(chǎn)成本等,，以利于管理部門和社會的監(jiān)督。從實施的效果看,，《公共服務(wù)協(xié)議》的簽署有利于國企運行效率的提高,。
第三，提高國有企業(yè)信息披露的透明度是改善國企公司治理的關(guān)鍵手段,。
我國國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)運行的薄弱環(huán)節(jié)是缺乏國企信息披露的透明度，不利于廣大民眾和高層權(quán)力機關(guān)對國有企業(yè)的監(jiān)督,。世界各國國有企業(yè)管理和運行的經(jīng)驗表明,，確保企業(yè)層面充分的信息披露和透明度是改善國有企業(yè)治理和運行效率的必要手段。提高國有企業(yè)信息披露的透明度有利于公眾清楚了解國企經(jīng)營業(yè)績的運營情況,，喚起民眾和媒體對國企的關(guān)注和監(jiān)督,，有利于全國人民代表大會有效行使所有權(quán)職責?！禣ECD國有企業(yè)公司治理指引》提出“國有企業(yè)應遵循高標準的透明度”,。為貫徹這一原則，國有企業(yè)應制定有效的內(nèi)部審計程序和外部獨立審計制度,。國有企業(yè)的會計和審計標準應比照上市公司的相應標準,。大型國有企業(yè)應按照高標準披露財務(wù)和非財務(wù)方面的信息。挪威主管國有企業(yè)的貿(mào)易與工業(yè)部每年向社會發(fā)布《所有權(quán)年度報告》,，按照國有企業(yè)的四種不同類別,，闡述所屬國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標、執(zhí)行情況,、財務(wù)績效,、關(guān)聯(lián)交易,、公司治理和高管薪酬等信息，使公眾對國有企業(yè)的運行情況一目了然,。
總之,，國有企業(yè)因其在經(jīng)濟社會中的特殊地位和重要性，受到世界各國政府的普遍重視,。由于國家所有權(quán)的存在使國有企業(yè)公司治理更加復雜,、更具難度。在我國,，國有企業(yè)改革一直是整個改革開放戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié),，如何在國有企業(yè)引入恰當?shù)膯栘煓C制并提高信息披露的透明度是政府在改善國有企業(yè)公司治理方面的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，希望相關(guān)部門重視并制定相應措施,。
?。ㄗ髡呦抵袊缈圃菏澜缃?jīng)濟與政治所研究員、公司治理研究中心主任）
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