????作為一種市場準入管理方式，負面清單管理模式在當前世界各國推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放中被越來越普遍采用,。我國金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放采用負面清單管理模式有多重意義，特別是在泛資管時代,，推出統(tǒng)一的“負面清單”，有助于明確監(jiān)管部門的職責邊界,，為金融機構(gòu)提供一致,、平等,、公平,、有序且更加廣闊的發(fā)展平臺，以激發(fā)創(chuàng)新動力,，提升服務(wù)能力
????以負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放并非僅有好處而無弊端,。通過負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對外開放需要在體制機制、法律和技術(shù)等方面給予保障,，包括建立健全金融服務(wù)業(yè)系統(tǒng)性的監(jiān)管體系,、加強金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管法律規(guī)則體系的建設(shè)、加強金融服務(wù)業(yè)在實體層面上的市場準入監(jiān)管等
????□肖本華
????金融服務(wù)業(yè)仍有進一步開放的必要
????金融服務(wù)業(yè)對外開放與金融服務(wù)業(yè)準入相對應(yīng),，是指通過降低金融服務(wù)業(yè)準入條件,，外國金融機構(gòu)可通過獨資、合資、兼并等方式進入一國銀行,、證券與保險產(chǎn)業(yè)和其他金融服務(wù)業(yè),。
????金融服務(wù)業(yè)對外開放覆蓋銀行業(yè)、保險業(yè),、證券業(yè)和其他行業(yè),，其方式包括跨境支付、境外消費,、商業(yè)存在和自然人存在等,。加入WTO后，我國金融服務(wù)業(yè)整體上有了較高的開放度,，但仍然存在一定的管制,，體現(xiàn)為受限制和不承諾所占比例較高。
????從目前金融行業(yè)開放的具體情況來看,，我國銀行業(yè)開放程度顯著提高,，競爭力不斷增強。以加入世貿(mào)組織為時間分界,，我國銀行業(yè)開放大致可以分為兩個階段,。第一階段從改革開放之初至加入世貿(mào)組織前（1979年-2001年）。這一階段的開放主要是配合國民經(jīng)濟的發(fā)展和引進外資,，開放措施帶有“試點”特征,，沒有開放時間表。第二階段則是從加入世貿(mào)組織至今（2001年至今）,。這一階段我國認真履行承諾,，逐步開放外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的地域范圍和客戶對象范圍。其中重要的舉措是2014年12月20日《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國外資銀行管理條例〉的決定》的公布,。這次條例修改是在全面深化改革的新形勢下,，對外資銀行主動實施進一步開放的措施。修訂后的條例適當放寬外資銀行準入和經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的條件,，為外資銀行設(shè)立運營提供更加寬松,、自主的制度環(huán)境。在此之前,，銀監(jiān)會已修訂發(fā)布《外資銀行行政許可事項實施辦法》,，簡化外資法人銀行設(shè)立分行、開辦衍生產(chǎn)品交易和信用卡等業(yè)務(wù)方面的行政審批程序和準入要求,。
????我國證券業(yè)的開放度相對較低,，主要限制是商業(yè)存在。自1995年第一家中外合資證券公司——中金公司成立以來,，我國持續(xù)推進證券業(yè)對外開放,。從境內(nèi)公司發(fā)行B股,、H股到境內(nèi)公司同時發(fā)行A股、H股,，從外資機構(gòu)設(shè)立駐華代表處,、合資證券公司到境內(nèi)證券經(jīng)營機構(gòu)設(shè)立境外分支機構(gòu)、合資證券公司,，從合格境外機構(gòu)投資者制度到合格境內(nèi)機構(gòu)投資者制度,、人民幣合格境外機構(gòu)投資者制度、“滬港通”制度,，從《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補充協(xié)議到《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》及其后續(xù)金融合作的會談,，我國證券業(yè)走過了一條“以我為主、循序漸進,、互利共贏”的開放道路,，在促進資本市場優(yōu)化資源配置、服務(wù)經(jīng)濟和社會發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用,。盡管我國證券業(yè)已全面履行加入世貿(mào)組織的承諾,，但仍然是世界上少數(shù)存在對外開放限制性措施的經(jīng)濟體之一。目前,，大部分新興市場經(jīng)濟體均實現(xiàn)了證券業(yè)對外開放,，俄羅斯、印度尼西亞,、菲律賓,、巴西、阿根廷,、智利,、墨西哥等國家和地區(qū)對外資參股證券公司均未設(shè)定持股比例限制，泰國,、印度,、韓國等原先已有的限制條款目前也已全部取消。
????我國保險業(yè)的開放較早,，但在市場準入上仍有諸多限制,。從2004年12月11日開始，我國根據(jù)加入世貿(mào)組織的承諾放開保險業(yè)對外資的業(yè)務(wù)和地域限制,，除了對壽險公司有外資持股比例不超過50%及設(shè)立條件限制外,，對外資沒有其他限制,。非壽險公司則除了設(shè)立條件以外,，沒有其他限制。盡管近年來我國保險業(yè)發(fā)展迅速,，但由于其發(fā)展的歷史短,、基礎(chǔ)差,、底子薄、整體水平不高,，與發(fā)達國家或地區(qū)相比還存在較大的差距,。保險業(yè)的總資產(chǎn)、保費收入,、保險深度和保險密度等方面與世界平均水平相差懸殊,，更進一步的開放仍然是有必要的。
????負面清單管理
????對金融服務(wù)業(yè)開放的意義
????作為一種市場準入管理方式,，負面清單管理模式在當前世界各國推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放中被越來越普遍采用,。我國金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放采用負面清單管理模式有多重意義。
????一是有利于建立更加公平的競爭機制,。近年來,，隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)綜合性的增強，金融服務(wù)業(yè)細分市場的業(yè)務(wù)趨同性明顯上升,，泛資管時代已經(jīng)來臨,。但金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管部門仍處于“三分天下”的狀態(tài)，原有的監(jiān)管部門各自設(shè)計的監(jiān)管規(guī)則,，對泛資管時代下金融服務(wù)業(yè)的新特征缺乏及時的回應(yīng),。這就導致對金融服務(wù)業(yè)細分領(lǐng)域相似業(yè)務(wù)的監(jiān)管要求不盡相同，為套利行為提供了空間,。在這樣的背景下,，推出統(tǒng)一的“負面清單”，有助于明確監(jiān)管部門的職責邊界,，為金融機構(gòu)提供一致,、平等、公平,、有序且更加廣闊的發(fā)展平臺,，以激發(fā)創(chuàng)新動力，提升服務(wù)能力,。
????二是有利于形成更加健康的金融市場,。一方面，負面清單能明確理財業(yè)務(wù),、同業(yè)業(yè)務(wù)和影子銀行的投資禁止領(lǐng)域,，優(yōu)化資金渠道設(shè)置，規(guī)范過橋資金融通行為,，強化金融產(chǎn)品與實體經(jīng)濟的聯(lián)系,，縮短企業(yè)融資鏈條，降低企業(yè)融資成本,。另一方面,，負面清單釋放的經(jīng)營空間,，能吸引包括外資和民營資本在內(nèi)的更加多元的市場主體進入金融服務(wù)業(yè)，增強金融服務(wù)業(yè)市場的競爭性和包容性,，推動金融機構(gòu)探索特色化,、差異化的發(fā)展道路。
????三是有利于建立非歧視性的金融服務(wù)業(yè)準入制度,。出于安全性考慮,，我國金融服務(wù)業(yè)市場準入限制設(shè)置的目標在于對金融機構(gòu)的保護，這導致政策較偏向于資產(chǎn)豐厚和準備金充足的國有大型金融企業(yè),。未來,，我國應(yīng)通過深化改革進一步釋放市場活力，建立針對中小規(guī)模金融實體的非歧視性準入制度,。而降低金融服務(wù)業(yè)準入壁壘的改革應(yīng)與金融服務(wù)業(yè)存量改革相配合,。因為，如果不對原有的金融服務(wù)業(yè)進行改革,，即使降低準入壁壘進行增量改革,，由于受原有的金融服務(wù)業(yè)存量的牽制無法向縱深推進，也無法實現(xiàn)提升金融主體競爭意識,、增加市場活力的目的,。
????四是有利于推進服務(wù)型政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)型。金融開放向縱深推進將對服務(wù)型政府的經(jīng)濟職能提出新的要求,。在發(fā)展中國家市場經(jīng)濟發(fā)展初期,，政府需要充分發(fā)揮市場的作用，并對市場作用的范圍,、程度及具體方式進行保護性發(fā)展,。當其進入“中等收入陷阱”的轉(zhuǎn)型期時，政府將完成從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,。金融管理是政府經(jīng)濟職能的重要組成部分,。改善金融壓抑和金融扭曲的市場環(huán)境和推進現(xiàn)代金融市場體系的建立，將是我國服務(wù)型政府經(jīng)濟職能的重要組成部分,。通過負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放,，將進一步推動我國政府金融管理職能向適度性、規(guī)范性,、統(tǒng)一性,、效能性、服務(wù)性以及透明性轉(zhuǎn)變,。
????負面清單對金融穩(wěn)定的影響
????以負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放并非僅有好處而無弊端,。這種金融監(jiān)管由正面清單向負面清單模式的轉(zhuǎn)變會給金融穩(wěn)定、金融法律適應(yīng)性及金融監(jiān)管能力帶來挑戰(zhàn),，也會給金融消費者權(quán)益的保護帶來沖擊,。
????第一,，對金融穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn),。金融市場主體負面清單外事項自主決定的實質(zhì)是金融自由化,。金融自由化在帶來金融深化的同時，也給金融體系的穩(wěn)定性帶來挑戰(zhàn),。以美國2008年次貸危機為例,，導致次貸危機爆發(fā)的一個重要原因就是監(jiān)管真空，即金融創(chuàng)新產(chǎn)生了不在負面清單范圍內(nèi)的金融產(chǎn)品和金融機構(gòu),。監(jiān)管真空在金融產(chǎn)品方面突出表現(xiàn)在以信用衍生品為主的場外衍生品上,，在金融機構(gòu)方面突出表現(xiàn)在沒有建立起監(jiān)控對沖基金的監(jiān)管體制。不受監(jiān)管限制的信用衍生品和對沖基金快速膨脹所產(chǎn)生的泡沫必然給金融穩(wěn)定帶來威脅,。
????第二,，給金融消費者保護帶來沖擊。金融消費者權(quán)益保護是金融監(jiān)管的兩大核心目標之一,。金融服務(wù)業(yè)負面清單外的金融市場主體,、金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的自主發(fā)展，尤其是金融創(chuàng)新的自主發(fā)展,，使得監(jiān)管部門在短時間內(nèi)無法對創(chuàng)新型機構(gòu),、產(chǎn)品和業(yè)務(wù)對消費者的利弊作出準確判斷并采取監(jiān)管措施，從而無法有效保護金融消費者的利益,。分析2008 年美國次貸危機可以發(fā)現(xiàn),，嚴重侵害消費者利益的次貸產(chǎn)品都是在金融創(chuàng)新名義下創(chuàng)造出來的。
????第三,，給金融法律適應(yīng)性及金融監(jiān)管能力帶來挑戰(zhàn),。金融服務(wù)業(yè)負面清單管理模式建立后，對于清單外事項,，由于缺乏法律依據(jù),，監(jiān)管部門不能就市場準入進行限制或禁止。然而,，不受限制或禁止的市場準入并非不存在風險,，這就需要加強對金融市場主體、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品市場準入后的事中和事后監(jiān)管,。在法治原則下,，事中和事后監(jiān)管也需要法律明確授權(quán)，因此金融法律能否快速適應(yīng)準入后事中和事后的監(jiān)管要求就顯得至關(guān)重要,。與此同時,，準入性監(jiān)管撤銷后，需要金融監(jiān)管部門在事中和事后監(jiān)管中及時發(fā)現(xiàn)風險并采取措施,，這給金融監(jiān)管能力提出了更高的要求,。
????因此,，通過負面清單管理模式推進金融服務(wù)業(yè)對外開放需要在體制機制、法律和技術(shù)等方面給予保障：一是建立健全金融服務(wù)業(yè)系統(tǒng)性的監(jiān)管體系,；二是加強金融服務(wù)業(yè)監(jiān)管法律規(guī)則體系的建設(shè),；三是加強金融服務(wù)業(yè)在實體層面上的市場準入監(jiān)管；四是加強金融服務(wù)業(yè)在程序?qū)用嫔系氖袌鰷嗜氡O(jiān)管,；五是加快培育適應(yīng)負面清單的金融市場參與者,；六是加強金融科技在金融事中和事后監(jiān)管中的應(yīng)用。
????上海自貿(mào)區(qū)
????對負面清單管理的實踐與經(jīng)驗
????《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》指出,，上海自貿(mào)區(qū)的總體目標之一是“加快探索資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放”,，也就是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)要率先加快金融服務(wù)業(yè)對外開放力度。在金融服務(wù)業(yè)對外開放上的先行先試,，充分體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)在我國金融開放選擇漸進性道路中,，充當壓力測試平臺的角色。上海自貿(mào)區(qū)成立以來,，對金融服務(wù)業(yè)擴大開放采取的是“正面清單+負面清單”的模式,。自貿(mào)區(qū)成立后已先后推出了2013年、2014年的上海版和2015年,、2017年的全國版負面清單,。其中，金融服務(wù)業(yè)對外開放都是重要內(nèi)容,。雖然上海自貿(mào)區(qū)通過負面清單管理擴大了金融服務(wù)業(yè)對外開放,，但還需要進一步完善負面清單的管理模式，以推進上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放,。
????完善上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負面清單管理模式,，首先需要編制負面清單文本。根據(jù)“金改40 條” 精神及上海市領(lǐng)導的相關(guān)要求,，我們對上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負面清單文本進行了研究,，在廣泛借鑒國內(nèi)外實踐案例的基礎(chǔ)上，我們提出了編制上海自貿(mào)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放負面清單文本的四點思路,。
????一是增加清單表述,，提高操作性與有效性。已發(fā)布的外商投資準入負面清單,、市場準入負面清單都只有序號,、領(lǐng)域、特別管理措施等三個表述字段,，比較簡潔,，但公眾希望能增加表述字段。調(diào)研表明，措施來源,、國內(nèi)法規(guī)定,、效力層級等字段最受公眾關(guān)注，可以較大程度提高清單的透明度,。
????二是拓展清單內(nèi)容,，提升公平性與完整性。一方面,，從環(huán)節(jié)方面進行拓展,，借鑒中韓自貿(mào)協(xié)定案例,，把市場準入限制和國民待遇限制統(tǒng)一到一張負面清單里,。另一方面，從機構(gòu)方面進行拓展,，結(jié)合功能監(jiān)管理念,，把傳統(tǒng)金融業(yè)機構(gòu)之外，從事金融業(yè)務(wù)的典當行,、第三方支付機構(gòu)等新型持牌機構(gòu)納入覆蓋范圍,。
????三是建立評估制度，實現(xiàn)創(chuàng)新性與試驗性,。以負面清單年度評估為基礎(chǔ),，歸集可行的改革建議，形成政策創(chuàng)新儲備,，加強與中央有關(guān)部委的溝通協(xié)調(diào),。政策創(chuàng)新儲備雖然不對外發(fā)布，但可以很好地起到效果評估和創(chuàng)新溝通的作用,。
????四是開展政策試點,，把握對等性與可控性。編制負面清單并不是負面清單管理模式的全部內(nèi)容,，還須依托清單推動改革,，更好地發(fā)揮清單的衍生效應(yīng)。上海將以金融服務(wù)業(yè)負面清單為基礎(chǔ),，在自由貿(mào)易賬戶這一新興賬戶體系的支持下開展先行探索,。如在全國率先探索推進外資金融機構(gòu)準入后的國民待遇；探索自由貿(mào)易賬戶下自貿(mào)試驗區(qū)與其他國家（地區(qū)）金融領(lǐng)域的對等開放,；探索全面推廣負面清單管理模式后的金融安全審查框架,；結(jié)合業(yè)界自律共治與負面清單效果評估，推進金融政策改革創(chuàng)新,；探索金融領(lǐng)域?qū)?nèi)外資金融機構(gòu)市場準入的一體化管理,。
????通過研究，我們現(xiàn)已編制形成三份負面清單文本材料：《上海自貿(mào)試驗區(qū)金融服務(wù)業(yè)對外開放特別管理措施（負面清單）》（討論稿）、使用說明和政策創(chuàng)新儲備表,。其中,，與現(xiàn)有清單相比，《負面清單》（討論稿） 體例具有三方面的特征：一是從表述字段看,，增加了行業(yè),、政府層級、措施來源和措施描述四個字段,；二是從領(lǐng)域類型看,，引入了 10 個規(guī)范分類，并分成市場準入限制與國民待遇限制兩個部分,，分類更加科學,、更加清晰；三是從覆蓋主體看,，新增覆蓋其他金融機構(gòu)的 4 項措施以分別對應(yīng)第三方支付機構(gòu),、金融信息服務(wù)企業(yè)、評級企業(yè)和典當行,?！敦撁媲鍐巍罚ㄓ懻摳澹┚唧w內(nèi)容則包括兩個部分，其中外資投資設(shè)立金融機構(gòu)管理（市場準入限制）部分涉及 7 個領(lǐng)域,、40 項措施,；外資準入后業(yè)務(wù)管理措施（國民待遇限制）部分涉及 3 個領(lǐng)域、 13 項措施,，兩部分合計 10 個領(lǐng)域,、53 項措施。
????根據(jù)所提出的《負面清單》（討論稿）文本內(nèi)容,，我們進一步調(diào)研,，結(jié)合中美、中歐雙邊投資協(xié)定談判及“十三五”我國金融體制改革的內(nèi)容,，提出進一步結(jié)合“金改40條”在上海自貿(mào)區(qū)進行先行先試的四個方面建議,。
????一是進一步擴大金融機構(gòu)的市場準入。首先,，放寬所有權(quán)和經(jīng)營范圍限制,，為外資銀行、券商和基金管理公司與我國境內(nèi)本土機構(gòu)平等競爭逐步創(chuàng)造條件,。允許外資銀行收購我國境內(nèi)本土銀行超過20%（單個外資股東）或25%的股權(quán)（多個外資股東）,，但分別不超過30%和49%；允許外資證券公司在我國設(shè)立擁有100%股權(quán)的證券分支機構(gòu),、擁有與我國境內(nèi)本土證券公司等同的完整證券許可,、以及收購我國境內(nèi)本土證券公司不超過50%的股權(quán)；允許外資基金管理公司在我國設(shè)立擁有100%股權(quán)的基金管理分支機構(gòu)，擁有與我國境內(nèi)本土基金管理公司等同的完整基金管理許可,，以及收購我國本土基金管理公司不超過50%的股權(quán),。其次，簡化分行和支行擴展及業(yè)務(wù)拓展程序,。允許外資銀行每年提交多項分行和支行設(shè)立申請,，從而以更加透明有序的方式促進本地法人銀行的分支網(wǎng)點擴展。
????二是進一步利用FT賬戶推動金融服務(wù)業(yè)對外開放,。首先,，利用FT賬戶提高區(qū)內(nèi)本土證券機構(gòu)的國際競爭力，包括允許在FT賬戶下開展原普通賬戶已開展的業(yè)務(wù),，通過FT賬戶給予證券公司自營業(yè)務(wù)和資管業(yè)務(wù)自由可兌換額度,，利用FT賬戶在區(qū)內(nèi)發(fā)行私募債。其次,，利用FT賬戶提供跨境金融服務(wù),。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點進一步擴大跨境金融服務(wù)的雙向開放,，即無需通過設(shè)立分支機構(gòu)就可以提供跨境金融服務(wù),。但考慮到這種跨境金融服務(wù)雙向開放所存在的風險，因此建議這種形式的跨境金融服務(wù)必須注冊或取得授權(quán),，并且只能通過自貿(mào)區(qū)FT賬戶體系進行,。
????三是重點推進證券市場、銀行間市場等金融市場對外開放,。首先,，放寬債券市場準入限制，逐步賦予外資銀行與中資銀行在債券市場中同等的權(quán)利,，降低外資銀行準入標準,，加快審批外資銀行和證券公司在銀行間債券市場上承銷國債、央行票據(jù),、金融債和公司債的申請,。其次，擴大自貿(mào)區(qū)跨境資產(chǎn)證券化和放寬自貿(mào)區(qū)債券發(fā)行主承銷商資質(zhì),，盡快研究出臺相關(guān)政策,，賦予大型外資銀行對不同類型債券的承銷或者主承銷資格，以便給予外資銀行在跨境資產(chǎn)證券化領(lǐng)域參與創(chuàng)新的機會,。最后,，調(diào)整中國外匯交易中心銀行間市場中的拆借限額，取消我國境內(nèi)所有銀行拆借額只能為其資本金兩倍的限制,。
????四是以上海建設(shè)國際保險中心為目標推進保險業(yè)對外開放,。首先，實現(xiàn)跨境保險外匯資金的自由結(jié)售匯。其次,，支持雙邊協(xié)定國家尤其是“一帶一路”沿線離岸保險業(yè)務(wù),，豁免簽有雙邊協(xié)定國家的無中國利益的離岸保險產(chǎn)品備案、事前注冊要求,，允許直接引進并以英語條款注冊在其他市場已經(jīng)運作成熟的離岸保險產(chǎn)品,，豁免“一帶一路”沿線地區(qū)離岸保險產(chǎn)品備案、事前注冊要求,；調(diào)整有關(guān)保險財務(wù)制度,，允許在償付能力監(jiān)管范圍內(nèi)實行軋差收付，允許與我國簽有雙邊協(xié)定國家的中介以扣除中介費用的方式收取外匯保險凈保費,。最后,，支持自貿(mào)區(qū)國有大型保險公司創(chuàng)新壽險外幣保單。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)對大型國資保險機構(gòu)給予外匯長期壽險業(yè)務(wù)試點資格,，放開外幣保單投保人和產(chǎn)品的限制,，并相應(yīng)放寬配套的外幣保險資產(chǎn)投資政策，以實現(xiàn)資產(chǎn)負債的匹配,。對境內(nèi)居民購買外匯長期壽險產(chǎn)品,，適
????度突破個人購匯額度限制，給予每年每人不超過一定限額的專項額度,，作為擴大個人資本項下可兌換額度的一個新突破口,。（作者系上海立信會計金融學院自貿(mào)區(qū)研究院副院長）
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