2015年下半年以來,，中國經(jīng)濟開始出現(xiàn)“資產(chǎn)荒”現(xiàn)象,，且隨著時間的延續(xù)有愈發(fā)凸顯的趨勢。在此背景之下,，房地產(chǎn)依托其長期以來的保值增值屬性,，再次成為了企業(yè)部門和居民部門投資偏好的集中領(lǐng)域，進而使得地產(chǎn)市場在2016年以來上演了又一輪近乎瘋狂的表現(xiàn),。
為從直觀上認識該問題,，不妨先觀察兩組數(shù)據(jù)：今年上半年，房地產(chǎn)企業(yè)新增貸款2.93萬億元,，占新增貸款總量的比重高達38.92%,，累計同比增加9.4個百分點;截至7月底，居民中長期貸款3.1萬億元,，占新增總量的38.76%,，累計同比增加18.6個百分點。也就是說,，77.68%的新增貸款流向了房地產(chǎn)開發(fā)和消費領(lǐng)域,。房地產(chǎn)行業(yè)吸納了過多的資金流，這會在資金需求端對其他行業(yè)形成“擠出效應(yīng)”,，導(dǎo)致制造業(yè)資金的“空心化”,。另外，企業(yè)部門和居民部門的杠桿化行為放大了地產(chǎn)市場風(fēng)險,，若這兩個部門一旦由于資金流斷裂出現(xiàn)信用違約,，極易引發(fā)大規(guī)模的系統(tǒng)性風(fēng)險。
其實,，地產(chǎn)泡沫,、地方債務(wù)和“影子”銀行一直被視為中國經(jīng)濟發(fā)展過程中相伴而生卻又揮之不去的三大風(fēng)險，而前兩者均與地方政府長期施行的“土地財政”關(guān)系密切,。為厘清地產(chǎn)泡沫,、地方債和“土地財政”三者的邏輯關(guān)系，需先討論其中兩者的關(guān)聯(lián)邏輯，之后才能對三者的綜合關(guān)聯(lián)做出評判,。
首先,，讓我們來觀察地產(chǎn)泡沫和地方債的邏輯關(guān)系。在地方政府征收的土地中,，除了部分用于招商引資,、商業(yè)住宅和公用及公益事業(yè)外，大部分被用于融資平臺的資本金注入以及土地收儲,，這成為地方債償付保證的重要源頭,。地產(chǎn)泡沫突出表現(xiàn)為資產(chǎn)價格上升，這增加了地方債償付保證標的(城市土地)的資產(chǎn)價值,，夯實了發(fā)債方和投資方對穩(wěn)定收益的信心,。但也激發(fā)了地方政府發(fā)行新債的沖動，從地方債違約風(fēng)險化解角度來看,，這種沖動是需警惕的,。截至8月底，地方債發(fā)行規(guī)模約為4.8萬億元,，已超過去年全年3.8萬億元的總發(fā)行量,。今年全國人大批準新增地方政府債務(wù)限額11800億元，置換債券額度為5萬億元;目前已發(fā)行新增債券11344.5億元,，置換債券36760億元,。可見,，地方債新增量已逼近限額,，說明地方政府在地產(chǎn)泡沫刺激下確實有發(fā)行新債的動機。筆者認為,，在化解地方債風(fēng)險的機遇期存在的這種激勵相悖需引起高度關(guān)注,。
其次，觀察地方債和“土地財政”的邏輯關(guān)系,?！巴恋刎斦本壠鹩趦煞矫嬷贫雀母铮皇?994年開始的分稅制改革,，“財權(quán)上移,，事權(quán)下放”的改革邏輯使得省級以下各級政府在財權(quán)和事權(quán)不匹配的格局下，承擔(dān)了幾乎所有的公共服務(wù)支出,。1994年,，地方財政收入占全國的比重由1993年的77.98%劇降到44.30%，但地方財政支出占比僅略微下降,，由71.74%下降到69.72%,。地方政府事權(quán)和財權(quán)的不對等一直延續(xù)至今,，2015年，地方財政收入只占全國的54.52%,，支出占比卻高達85.46%,。地方政府預(yù)算內(nèi)財政收支差額巨大，但受制于張五常提出的“經(jīng)濟錦標賽”式的縣域競爭和政績考核壓力,，地方政府除尋求中央轉(zhuǎn)移支付外,，更多依靠“低價征地,、高價賣地”行為來籌集資金,，該行為被稱之為“土地財政”。
“土地財政”是保證地方債券收益的主要基礎(chǔ),，但同時也是地方政府加杠桿,、保舉債的動機源頭。為拓寬地方資金籌集渠道,，財政部2011年在上海市,、浙江省、廣東省,、深圳市試點地方政府自行發(fā)債模式,，該模式本質(zhì)上是為“土地財政”松綁的舉措，卻在執(zhí)行中產(chǎn)生了二者融合共存的格局,。之所以會產(chǎn)生這樣的結(jié)果,，土地增值收益是地方政府發(fā)債的最主要償付保證，仍是主導(dǎo)原因,。該判斷源于如下數(shù)據(jù)支撐：2015年,，國有土地使用權(quán)出讓收入達4.26萬億元，2003~2015年間土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預(yù)算收入之比平均為49.74%,。同期,，地方債務(wù)總和為18.4萬億元，土地融資規(guī)模3.68萬億元,。據(jù)國家審計署公布,，截至2012年底，11個省級,、316個市級,、1396個縣級政府承諾以土地收入來償債的占比高達81%，縣級政府也超過50%;承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元,，占省市縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%,。
從上述的分析可知，地產(chǎn)泡沫和地方債相伴共生,，二者均是地方政府在財權(quán)和事權(quán)不對等之下采取“土地財政”來籌集資金所導(dǎo)致的結(jié)果,。從作用機制來看，地產(chǎn)泡沫更多受制于供求結(jié)構(gòu)的作用，所以并不是地方債的“果”,。反向言之,，地產(chǎn)泡沫是地方債違約風(fēng)險的“因”，且該“因”存在短期和長期差異：從短期來看,，若泡沫繼續(xù),，地方政府違約風(fēng)險降低;但從長期來看，泡沫繼續(xù)可能醞釀出更大的潛在風(fēng)險,。所以,，筆者提倡在泡沫引致的機遇期內(nèi)化解風(fēng)險。既然地產(chǎn)泡沫和地方債違約風(fēng)險均受制于“土地財政”的框架性約束,，那么轉(zhuǎn)變“土地財政”的內(nèi)生驅(qū)動因素——財政分配和政績激勵機制——就成為化解地產(chǎn)泡沫,、平抑地方債違約風(fēng)險的治本之舉。
可喜的是,，這種轉(zhuǎn)變思路正在以頂層設(shè)計的方式進行著,。其中，政績激勵機制的轉(zhuǎn)變時點是2013年12月10日,，中共中央批準,、中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，地方債成地方官員政績考核的重要指標,，留爛賬離任也究責(zé),。同時，環(huán)境治理和生態(tài)保護也被以隱性的方式納入地方官員政績考核當中,。筆者相信,，官員政績考核的激勵機制已由過去單純考慮經(jīng)濟效益的單一函數(shù)，向著理政風(fēng)險,、民生服務(wù)和政策連續(xù)性等構(gòu)成的復(fù)合函數(shù)方向轉(zhuǎn)變,。對于地方政府長期面臨的財權(quán)和事權(quán)不匹配問題，近期出臺的《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》意義重大,，不僅明確了改革在2020年前完成的時間表,，而且決定以起草《政府間財政關(guān)系法》來明確中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系。
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