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??? 湖南常德一家生態(tài)農(nóng)業(yè)園，2014年流轉(zhuǎn)了近600畝土地從事工廠化育苗和高效栽培,。按照原先的規(guī)劃,，二期項(xiàng)目將建設(shè)占地面積10畝的“生態(tài)餐廳”以及“鄉(xiāng)村別墅”,，最后被國土部門“叫?！?。

　　近年來,，各地新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展,，地方政府對“新業(yè)態(tài)”用地給予扶持政策,，但部分項(xiàng)目沒有按照審批,，嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制。一些項(xiàng)目假借“新業(yè)態(tài)”之名進(jìn)行高爾夫球場建設(shè),、房地產(chǎn)開發(fā),，走的還是“圈地賣房”老路,。

　　專家建議，一方面土地政策要適應(yīng)和滿足“新業(yè)態(tài)”的需要,，為新業(yè)態(tài)發(fā)展創(chuàng)造空間,；另一方面要在規(guī)劃、建設(shè),、運(yùn)營等全環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)管,，引導(dǎo)“新業(yè)態(tài)”回歸其創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)。

??? 違規(guī)用地亂象叢生

趙乃育 繪

??? 7月7日,，海南省三亞市崖州區(qū)依法拆除位于該區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科教園科研用地內(nèi)的違法建筑“金陽光溫泉花園”,。據(jù)了解，“金陽光溫泉花園”所在地原本規(guī)劃為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的科研用地,，在兩年時(shí)間內(nèi)“瘋長”出17幢違法建筑,，并向購房者銷售了1000多套商品住房。 新華社發(fā)（楊冠宇 攝）

　　日前，國家土地督察武漢局一位負(fù)責(zé)人向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露,，“新業(yè)態(tài)”下違規(guī)用地的苗頭性,、傾向性問題主要表現(xiàn)為：一是以體育休閑之名行高爾夫球場、高檔會所,、別墅建設(shè)之實(shí),；二是以觀光農(nóng)業(yè)之名行商住農(nóng)莊之實(shí)；三是以設(shè)施農(nóng)用地之名行農(nóng)產(chǎn)品加工,、物流之實(shí),；四是以生態(tài)旅游之名行大規(guī)模圈地、開發(fā)房地產(chǎn)之實(shí),。

　　據(jù)了解,，這四種違規(guī)用地苗頭很多情況下相互交織，典型表現(xiàn)是以養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園,、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,、生態(tài)旅游示范園等各種“新業(yè)態(tài)”名義申報(bào)項(xiàng)目，但實(shí)際上是“掛羊頭賣狗肉”,，沒有按照審批嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制,。

　　首先,，以觀光農(nóng)業(yè)等名義建別墅、蓋飯店,。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,，各地興起生態(tài)園、觀光園等“新業(yè)態(tài)”,。但一些項(xiàng)目大面積流轉(zhuǎn)土地后,，卻以“設(shè)施農(nóng)用地”的名義“溫室建別墅”、“大棚蓋飯店”,。

　　國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示,，從土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查,、土地的專項(xiàng)督察情況來看,，有的地方出現(xiàn)打著設(shè)施農(nóng)業(yè)的幌子，變相建一些大棚房以及休閑娛樂度假設(shè)施,，搞耕地的非農(nóng)業(yè)化,。

　　在湖南省一些市縣，以鄉(xiāng)村旅游,、休閑觀光為特色的“莊園經(jīng)濟(jì)”非常發(fā)達(dá),。有的莊園內(nèi),，鋼結(jié)構(gòu)玻璃大棚占地面積約有一畝,，高約4、5米,，大棚內(nèi)的硬化面積達(dá)到80%,，建有10多個(gè)包廂可供就餐。莊園經(jīng)營者說,，所占的土地就是屬于“設(shè)施農(nóng)用地”,。

　　事實(shí)上，2014年10月,，國土資源部和農(nóng)業(yè)部就聯(lián)合下發(fā)通知明確提出,，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園,、酒莊,、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲,、住宿,、會議、大型停車場,、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工,、展銷等用地,，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。

　　湖南華容縣梅嫂農(nóng)業(yè)園總經(jīng)理徐光輝流轉(zhuǎn)了320畝土地,，種植葡萄,、梨樹和大棚蔬菜。在徐光輝看來,，觀光農(nóng)業(yè)需要一定的配套設(shè)施,，包括簡易餐館、休息涼亭,、停車臺,，但不應(yīng)占用太大的面積，更不能用設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)大型休閑會所和別墅,。

　　另據(jù)媒體報(bào)道,，近年來北京市清理了多個(gè)以生態(tài)農(nóng)莊等名義違法建設(shè)、租售的變相“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目,。北京市有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，絕不能讓披著設(shè)施農(nóng)業(yè)“馬甲”的“小產(chǎn)權(quán)房”招搖于市，更不能以新型農(nóng)村社區(qū),、休閑觀光農(nóng)業(yè)等名義搞違法建設(shè),。

　　其次，以休閑養(yǎng)生等名義建高爾夫球場,。近年來,，有關(guān)部門多次對高爾夫球場用地問題進(jìn)行查處。2014年,，國家發(fā)展改革委,、國土資源部聯(lián)合通報(bào)的5起違法占地、違規(guī)建設(shè)高爾夫球場案件中,，即涉及違法占地5779.74畝,，其中基本農(nóng)田及耕地2903.38畝。

　　全國數(shù)百家高爾夫球場中,，違規(guī)用地的球場主要是以體育公園,、休閑養(yǎng)生、旅游度假等各種名義興建,，并擅自變更建設(shè)內(nèi)容,，屬于典型的“批建不符”，還有一些球場直接侵占耕地甚至基本農(nóng)田,。

　　在西南某市,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)存在一個(gè)以體育運(yùn)動(dòng)公園為幌子的高爾夫球場項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)的兩個(gè)18洞高爾夫球場占地3000余畝，其中一個(gè)球場已建設(shè)過半,，占用了大量耕地和退耕還林的土地,。

　　今年年初，張家界市國土局對當(dāng)?shù)貎杉腋郀柗蚯驁鲞M(jìn)行了整改,，這兩家球場分別冠以“天門洞體育生態(tài)公園”和“武陵源原生態(tài)綠景休閑園”的名頭,，之前存在非法占地問題。國土部門責(zé)令這兩家球場停業(yè)整頓和停止施工,，并停止涉嫌高爾夫球場建設(shè)項(xiàng)目的招商活動(dòng),。

　　在湖南省另外一家被要求整改的高爾夫球場，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者看到一份由村民提供的“租地,、征地協(xié)議書”,，其中提出投資商以“鄉(xiāng)村國際養(yǎng)生園”項(xiàng)目落戶當(dāng)?shù)兀撏顿Y項(xiàng)目為生態(tài)型,、環(huán)保型,，兼具養(yǎng)生休閑居住功能，公益性強(qiáng),，租用土地范圍內(nèi)要求保持生態(tài)原貌,。

　　然而，所謂的“養(yǎng)生園”卻成為一個(gè)占地面積上千畝的高爾夫球場,。不久前,，記者進(jìn)入項(xiàng)目所在地，看到高爾夫球場基本成形,，鋪設(shè)的草皮橫跨幾個(gè)山頭,，會所、練習(xí)場,、道路初步建成,。目前,，球場正在按照要求進(jìn)行整改,。

　　球場附近的一位村民說，簽合同時(shí),，他們根本不知道會建高爾夫球場,，企業(yè)也承諾不挖山毀林，結(jié)果,，企業(yè)將租用的土地改變成山坡,、道路、護(hù)坡等不同形狀,，大量的農(nóng)田被毀壞,。

　　“圈地賣房”路徑依賴

　　新業(yè)態(tài)包括電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè),、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等多種類型,，但很多項(xiàng)目雖然名為“新業(yè)態(tài)”，但還是走不出“圈地賣房”的路徑依賴,。一般操作路徑是,，以新業(yè)態(tài)為噱頭，圈下大片土地進(jìn)行開發(fā),，并借助新概念令該地塊的房產(chǎn)升值,，從而通過房地產(chǎn)開發(fā)獲取較高收益。

　　以當(dāng)前最為火熱的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)為例,，電商產(chǎn)業(yè)園的興建在各地持續(xù)升溫,。然而，根據(jù)中國電子商務(wù)研究中心高級分析師張周平的調(diào)研分析,，目前電商產(chǎn)業(yè)園真正運(yùn)營成功的不多,，存在一定比例的電商產(chǎn)業(yè)園是用來投機(jī)做房地產(chǎn)開發(fā)。開發(fā)商主要靠租金的方式盈利,，本質(zhì)上還是屬于商業(yè)地產(chǎn),；有的開發(fā)商則以電商的名義拿地，后期蓋起了商業(yè)住宅樓,。

　　互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下,，一些地方的物流園通過智能物流、“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的包裝,，重新粉墨登場,。一位在湖北武漢從事物流行業(yè)的人士說，現(xiàn)在全國各地興建了很多智能物流園,，但“做的是新業(yè)態(tài),，動(dòng)的是舊腦筋”。有的地方建了物流園后,，只有簡單的物資配送和倉儲,，僅僅是一個(gè)概念，沒有形成真正的物流,、信息流,。

　　類似的運(yùn)作模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)乙姴货r,。這兩年來各路社會資本紛紛涌入的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),，一些開發(fā)商借“養(yǎng)老”之名低成本拿地，主要做的是地產(chǎn)項(xiàng)目,。有的養(yǎng)老項(xiàng)目,，由于經(jīng)營不善，改為高級酒店、公寓住宅,，并對外營業(yè),，而土地性質(zhì)仍然為政府劃撥用地。

　　據(jù)一位從事養(yǎng)老行業(yè)長達(dá)10多年的業(yè)內(nèi)人士透露,，開發(fā)商以“養(yǎng)老”名義拿到大面積用地后,，少部分建老年公寓掩人耳目，其余大部分則用于建設(shè)商業(yè)住宅,，這種運(yùn)作方式在一些城市并不少見,。

　　“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”是開發(fā)商變相圈地的另一個(gè)招牌。在湖南長沙郊區(qū)采訪時(shí),，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者遇到一位前來與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府洽談合作的投資商,，后者準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)一個(gè)“農(nóng)耕文化園”。詳細(xì)詢問得知,，對方是一家房地產(chǎn)企業(yè),，真實(shí)意圖是想依托農(nóng)耕文化園開發(fā)休閑度假酒店。

　　湖南中部某縣,，當(dāng)?shù)卣?011年引入了一個(gè)“國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園”的重點(diǎn)項(xiàng)目,。根據(jù)政府與投資方簽訂的框架協(xié)議，這個(gè)項(xiàng)目總投資為20億元,，占地面積將達(dá)到20000畝左右,。

　　項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人介紹說，除了與農(nóng)業(yè)相關(guān)的種植,、加工和物流,，項(xiàng)目還包括商業(yè)中心、水上樂園,、體育公園,、休閑康體公館、學(xué)校醫(yī)院等,，根據(jù)需求還會考慮建設(shè)高爾夫球場,。

　　這位負(fù)責(zé)人表示，項(xiàng)目主體不是房地產(chǎn)開發(fā),。但當(dāng)?shù)夭簧俅迕駬?dān)憂,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,、村干部說是搞旅游開發(fā),、生態(tài)農(nóng)業(yè)，說不定是打著農(nóng)業(yè)生態(tài)園的幌子,，最后把農(nóng)田都?xì)У袅私▌e墅和娛樂場所,。

　　記者了解到，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的大背景下，地方招商引資過程中傾向于新興產(chǎn)業(yè),。由于“新業(yè)態(tài)”被看作是新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),，有的地方政府和開發(fā)商形成一種“合謀”關(guān)系，對規(guī)劃調(diào)整開綠燈,，對違規(guī)用地行為“睜一只眼閉一只眼”,。

　　開發(fā)商看中的正是地方政府對于“新業(yè)態(tài)”的土地政策。例如,，廣州市發(fā)文提出,，培育一批新業(yè)態(tài)企業(yè)，并在規(guī)劃用地方面給予重點(diǎn)幫扶,；湖南婁底市國土局提出,，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為旅游休閑,、文化創(chuàng)意,、健康養(yǎng)老等轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。

　　湖南師范大學(xué)教授賀清云認(rèn)為,，“新業(yè)態(tài)”之所以存在“圈地”路徑依賴,，一方面是因?yàn)橐恍┑胤秸畠A向于優(yōu)先為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，包括可以分期繳納土地出讓金等優(yōu)惠政策,；另一方面,，很多“新業(yè)態(tài)”本身難以賺錢，或者盈利周期太長,，投資商想通過房地產(chǎn)開發(fā)迅速實(shí)現(xiàn)盈利,。

　　用地還需嚴(yán)格監(jiān)管

　　專家學(xué)者建議，“新業(yè)態(tài)”作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新動(dòng)力,，表現(xiàn)出不少區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特征,。土地政策一方面要適應(yīng)和滿足新業(yè)態(tài)的發(fā)展需要，另一方面也要嚴(yán)格土地監(jiān)管,，引導(dǎo)新業(yè)態(tài)回歸其創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì),，避免陷入“圈地賣房”的窠臼。

　　業(yè)內(nèi)人士表示,，“新業(yè)態(tài)”屬于新興事物,，有的用地類型、性質(zhì),、供地方式等尚不明確,，按照現(xiàn)有土地政策法規(guī)確實(shí)又難以突破，在用地上存在供需矛盾,，需要土地管理政策適時(shí)適當(dāng)做出調(diào)整,。

　　比如,，光伏大棚被看作是一種農(nóng)業(yè)“新業(yè)態(tài)”，但對于其土地性質(zhì)的認(rèn)定卻一直存在分歧,。國土部門也表示,，利用大棚光伏發(fā)電是新的用地類型，目前《土地利用現(xiàn)狀分類》上尚無明確分類,，各方意見也不統(tǒng)一,，亟待政策予以明確。

　　涉及農(nóng)業(yè)的“新業(yè)態(tài)”往往需要直接流轉(zhuǎn)大面積農(nóng)用地,，其中隱藏的“非糧化”,、“非農(nóng)化”問題引人關(guān)注。不久前,，農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合下發(fā)意見,，即要求加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授張利庠建議,，對工商資本投資農(nóng)業(yè)可以設(shè)立綠區(qū),、藍(lán)區(qū)、黃區(qū)等指導(dǎo)目錄,，其中智慧農(nóng)業(yè),、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)等“新業(yè)態(tài)”屬于大力提倡的綠區(qū),?；谶@種劃分，土地政策進(jìn)行相應(yīng)的分類指導(dǎo),。

　　湖南省國土廳地產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，“新業(yè)態(tài)”本應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，但很多地方特別是中西部很難引入好的“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目,，更多的是靠大量賣地發(fā)展房地產(chǎn),，沒有樹立集約節(jié)約用地意識。今后國土部門對“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目的用地審批上要從“擴(kuò)規(guī)?！毕颉疤醿?nèi)涵”轉(zhuǎn)變,，以節(jié)約集約利用土地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

　　賀清云認(rèn)為,，“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目要嚴(yán)格前期用地審批,，尤其是不能將農(nóng)用地隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；在規(guī)劃落實(shí)中要全程跟蹤,，不能放任自流,，偏離了新業(yè)態(tài)的本質(zhì)。此外,，在土地流轉(zhuǎn)或征收中,，要切實(shí)保障農(nóng)民利益,，讓農(nóng)民分享到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的紅利,。