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11月8日,，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》)，成為首個(gè)發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展的地方財(cái)政部門,?！兑庖姟诽岢觯M(jìn)一步規(guī)范江蘇省政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目,，加強(qiáng)監(jiān)管,，防范風(fēng)險(xiǎn)。
PPP即政府與社會資本合作,。在2013年年底的全國財(cái)政工作會議上,，時(shí)任財(cái)政部部長樓繼偉提出推廣PPP。近四年過去,，全國范圍已經(jīng)形成了總投資額10萬億以上的項(xiàng)目庫,。
進(jìn)入2017年以后，一系列規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件亟待出臺,。
目前,，財(cái)政部、發(fā)改委正在積極醞釀規(guī)范PPP發(fā)展的政策,。一位PPP監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,，新規(guī)范的主旨思路將與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范的思路一致：比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資;堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺;地方政府參與PPP項(xiàng)目時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金等,。
“規(guī)范分很多層面,，比如項(xiàng)目決策、融資方案,、招標(biāo)投標(biāo),、合同簽訂等，對各個(gè)環(huán)節(jié)可能會出現(xiàn)問題的方面進(jìn)行規(guī)范,，規(guī)范的目的不僅僅是為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，更是為了PPP的健康發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn),?！鄙鲜霰O(jiān)管層人士對記者表示。
“PPP這種模式，是世界范圍內(nèi)通行的,，世界很多國家都在推行,。PPP在中國有三十多年歷史，模式本身不存在問題,，這和地方政府融資平臺以購買服務(wù)的名義購買工程等有本質(zhì)的區(qū)別,，未來對PPP要規(guī)范地推進(jìn)，而不是停掉,?！鄙鲜霰O(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示?！耙?guī)范PPP的目的是為了貫徹中央金融工作會議的精神,，重點(diǎn)在于規(guī)范運(yùn)作和防范風(fēng)險(xiǎn)?！贝笤雷稍兛偨?jīng)理金永祥對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,。
江蘇邁出第一步
雖然2017年財(cái)政部在不斷強(qiáng)調(diào)要規(guī)范PPP,，但是最先推進(jìn)的卻是地方政府,。
11月8日，江蘇省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》,，在《意見》中,，江蘇省財(cái)政廳提出將組織開展PPP項(xiàng)目重點(diǎn)抽查，及時(shí)查處,、糾正不規(guī)范行為,，確保PPP模式規(guī)范發(fā)展。
在這份實(shí)施意見中,，江蘇財(cái)政廳要求嚴(yán)格規(guī)范PPP項(xiàng)目庫管理,、健全完善PPP項(xiàng)目方案審核機(jī)制，規(guī)范建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任臺賬,，全面公開PPP項(xiàng)目信息,，加大PPP項(xiàng)目監(jiān)督檢查力度，健全完善PPP工作體制機(jī)制,。
同時(shí),，在《意見》中，江蘇財(cái)政廳要求各地應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目進(jìn)展情況,，及時(shí)在信息平臺上填報(bào)各階段信息,，重點(diǎn)應(yīng)公開項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價(jià),、財(cái)政承受能力論證,、項(xiàng)目采購文件、項(xiàng)目合同等關(guān)鍵內(nèi)容。對公開不及時(shí)的項(xiàng)目進(jìn)行通報(bào),，對提供信息不真實(shí),、不完整、不準(zhǔn)確的項(xiàng)目責(zé)令限期整改,，無正當(dāng)理由拒不改正,、超過一定時(shí)間且督促后仍未及時(shí)更新信息的將清退出項(xiàng)目庫。
根據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫提供的數(shù)據(jù),，截至2017年9月末,，江蘇省進(jìn)入準(zhǔn)備、采購,、執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目210個(gè),，總投資4738億元，落地率為43.3%,。
金永祥認(rèn)為,，此次江蘇省財(cái)政廳發(fā)文規(guī)范之后，預(yù)計(jì)未來會有更多省市的規(guī)范PPP文件陸續(xù)出臺,。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為,，江蘇財(cái)政廳的文件成為地方落實(shí)財(cái)政部規(guī)范PPP的第一個(gè)落地文件，有著明確的風(fēng)向標(biāo)作用,，可以預(yù)期的是,，未來全國非運(yùn)營類績效不易把控的大型項(xiàng)目面臨收縮，信息公開度會進(jìn)一步提高,。
中央層面的動(dòng)作
相關(guān)監(jiān)管層人士對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,，目前發(fā)改委、財(cái)政部也在研究制定PPP的監(jiān)管規(guī)范,，規(guī)范的主旨思路與此前已經(jīng)發(fā)布的相關(guān)規(guī)范思路一致,，比如嚴(yán)禁借PPP模式變相舉債融資，堅(jiān)決防止PPP模式異化為地方政府新的融資平臺,。
這一規(guī)范的出臺有跡可循,。財(cái)政部、國資委在2017年年初之后一直在強(qiáng)調(diào)規(guī)范PPP的發(fā)展,，并出臺相關(guān)政策,。
5月，財(cái)政部聯(lián)合發(fā)改委,、司法部,、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,，嚴(yán)禁地方政府利用PPP,、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。
財(cái)政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在今年7月31日舉行的進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上明確,，要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%紅線的硬性約束,，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開,。
2017年10月,，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(征求意見稿)，該意見針對了在PPP項(xiàng)目社會資本中扮演重要角色的國有企業(yè),。通知提出要求建筑類央企累計(jì)對PPP項(xiàng)目投資不超過集團(tuán)凈資產(chǎn)的40%,，其他央企比例不超過20%。
今年11月1日,，財(cái)政部金融司司長王毅在第三屆中國PPP融資論壇表示：“對不具備條件,、未規(guī)范開展’兩個(gè)論證’的項(xiàng)目，特別是那些不屬于公共產(chǎn)品供給體系,、自己的資本金不到位,、資本金穿透以后都不是自有資金、未來項(xiàng)目運(yùn)行沒有很好的績效,、過度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目,，我們有考慮把它剔除?！?/p>
同日,，史耀斌在第三屆中國PPP融資論壇中表示,，要按照黨的十九大整體部署精神和要求,，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序,，強(qiáng)化管理,，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)守財(cái)政支出的10%紅線,，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,。
該次論壇中，史耀斌還強(qiáng)調(diào),，在PPP改革實(shí)踐中,，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段,，產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)分配不合理,、明股實(shí)債、政府變相兜底,，重建設(shè)輕運(yùn)營,、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn),?！皩Υ耍覀儜?yīng)高度警惕并要切實(shí)加以解決,?！?/p>
短期項(xiàng)目或減少
根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至9月末,，全國入庫項(xiàng)目合計(jì)14,220個(gè),，累計(jì)投資額17.8萬億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū),、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域,。其中，6,778個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備,、采購,、執(zhí)行和移交階段，均已完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核,，納入管理庫,，投資額10.1萬億元;7,442個(gè)項(xiàng)目處于識別階段，尚未完成物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核,，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的儲備項(xiàng)目,，納入儲備庫，投資額7.7萬億元,。
金永祥認(rèn)為政府方和社會資本方同時(shí)開始規(guī)范,，從長久來講有助于PPP可持續(xù)發(fā)展，但近期PPP數(shù)量會有較大幅度下降,。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為,，強(qiáng)化PPP規(guī)范，包括以下幾個(gè)方面：首先,，可以重申或具體化明確化之前的相關(guān)規(guī)定,，包括對投融資平臺本身的監(jiān)管以及不合格項(xiàng)目出庫的可能性。特別是此前在PPP創(chuàng)新中被忽視的相關(guān)內(nèi)容,，比如政府性基金在PPP中的使用規(guī)范,。
其次，還將收緊一些不適合PPP的項(xiàng)目或地區(qū),，其中包括工程導(dǎo)向的運(yùn)營績效約束特點(diǎn)不足的項(xiàng)目,，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了對10%的剛性約束。
再次,，要嚴(yán)格PPP的管理流程：比如突出PPP省級項(xiàng)目庫的作用,，同時(shí)避免PPP名稱的濫用,，進(jìn)一步推進(jìn)信息公開和責(zé)任追索制度，還有不同地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度等等,?！靶枰⒁獾氖牵琍PP政策不能左右搖擺,，不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端,，要逐步規(guī)范。對于前期PPP項(xiàng)目,，要以整改為主,，只要能滿足PPP基本特征即可，重點(diǎn)抓好未來的PPP項(xiàng)目,?！苯鹩老閷?jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示。
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