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　　“十三五”開局之年漸入“收官”,，隨著強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度的持續(xù)加大,，農(nóng)村土地制度,、產(chǎn)權(quán)制度,、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革加快向縱深推進,。

　　這其中,，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖破題甚早,，但30多年過去了,，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全國層面以及“十三五”時期應(yīng)該如何發(fā)展,，仍面臨不少挑戰(zhàn),。怎樣抓住關(guān)鍵，使改革綱舉目張,、進一步取得實效?帶著這方面話題,，中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者日前專程采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶。

　　中國經(jīng)濟導(dǎo)報：談及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,，集體產(chǎn)權(quán)歸誰所有,、歸誰支配、歸誰用益,，是備受關(guān)注的幾大重點問題,。我們應(yīng)該如何理解這幾個方面在改革中的作用?

　　葉興慶：改革越往前走，需要回答的理論,、法律,、政策、實踐問題越是復(fù)雜,。的確,，集體產(chǎn)權(quán)歸誰所有、歸誰支配,、歸誰用益,，是其中最為關(guān)鍵的3個問題。

　　先來說說集體產(chǎn)權(quán)歸誰所有,。根據(jù)《憲法》第六條規(guī)定,，集體所有制是我國兩大公有制形式之一。但長期以來關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)歸誰所有,、集體所有權(quán)的權(quán)利主體究竟是誰,，一直沒有一個明確,、統(tǒng)一的說法。在集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體上,，按時間順序,，先后有“勞動群眾集體所有”“村農(nóng)民集體所有”“集體經(jīng)濟組織所有”和“成員集體所有”等四種不同表述。我們主張沿著《物權(quán)法》的思路界定集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體,，明確規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)屬于成員集體所有,，而不是集體經(jīng)濟組織或村民委員會所有，更不是村干部所有,。

　　再來看看集體產(chǎn)權(quán)歸誰支配,。由誰代表“成員集體”來支配集體產(chǎn)權(quán)、集體所有權(quán)的行使主體是誰,，也是長期以來沒有厘清的一個關(guān)鍵問題,。盡管集體成員與自治成員的成員權(quán)取得方式有本質(zhì)區(qū)別，但在農(nóng)村人口不流動的情形下,，是由村(組)集體經(jīng)濟組織還是由村民委員會(村民小組)支配集體資產(chǎn),，并沒有本質(zhì)區(qū)別。隨著農(nóng)村人口流動現(xiàn)象增多,，一些地方特別是城郊農(nóng)村,，集體成員與自治成員的重合度逐步下降,，繼續(xù)由村民委員會行使集體資產(chǎn)的支配權(quán),，容易導(dǎo)致對集體經(jīng)濟組織成員財產(chǎn)權(quán)利的侵犯。在這些地方,，有必要盡快建立集體經(jīng)濟組織,，由其代表“成員集體”行使對集體資產(chǎn)的支配權(quán)利。

　　最后再來談?wù)劶w產(chǎn)權(quán)歸誰用益,。成員權(quán)制度是農(nóng)村集體所有制區(qū)別于全民所有制,、城鎮(zhèn)集體所有制的重要方面，也是農(nóng)村集體所有制區(qū)別于共有,、合有,、總有等團體所有制的重要方面。進一步健全成員權(quán)制度,，明確界定什么人有權(quán)成為集體成員,、集體成員具有什么權(quán)利，是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最基礎(chǔ),、最重要的一項工作,，也是最容易引起糾紛的一項工作。雖然《物權(quán)法》已經(jīng)有成員權(quán)制度的“萌芽”,，但成員權(quán)的內(nèi)涵需要具體化,，“成員集體所有”的法律性質(zhì)和內(nèi)涵需要進一步明確,，成員資格認定的具體標(biāo)準需要作出法律規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利與村民自治權(quán)利的關(guān)系有待厘清,。

　　中國經(jīng)濟導(dǎo)報：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及我國基本經(jīng)濟制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度,，涉及不同主體的利益訴求等。您曾表示,，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要采取差異化戰(zhàn)略,，具體應(yīng)該如何推進?

　　葉興慶：是的，除了你以上說的那幾點,，還涉及到經(jīng)濟,、法律和社會的方方面面，問題十分復(fù)雜,。不能“齊步走”“一刀切”,，必須區(qū)別不同情況分類推進。

　　首先,，國家,、集體、成員利益統(tǒng)籌兼顧,。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,，核心是要在國家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),。在國家與集體之間,，重點是按照規(guī)劃和用途管制的要求，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的權(quán)能;改革征地制度,，縮小征地范圍,，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間,，重點是賦予成員對承包地更完整的權(quán)能,、對集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對宅基地和住房財產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能,。推進這些領(lǐng)域的確權(quán)賦能,，涉及國家、集體,、農(nóng)民之間利益關(guān)系的深刻調(diào)整,。

　　其次，資源性,、公益性,、經(jīng)營性資產(chǎn)分類推進。由于土地不能實行私人所有,，各類集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革重在尋找更有效的集體所有制實現(xiàn)形式,。對公益性資產(chǎn),，重點是探索有利于降低運行成本、提高服務(wù)效能的管理模式,。經(jīng)營性資產(chǎn)的可變現(xiàn),、可分割、可交易性更高,，可以實行靈活多樣的改制模式,，對物業(yè)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等以租賃經(jīng)營為主,、收益穩(wěn)定而透明的集體資產(chǎn),，可實行股份合作制改革，在維持集體統(tǒng)一經(jīng)營與明晰成員權(quán)利之間達成新的平衡;對征地補償費等現(xiàn)金資產(chǎn),，可以直接分配給集體成員,。

　　此外，必須因地制宜推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,。一般農(nóng)區(qū)主要是對各類土地資產(chǎn)和農(nóng)民住房財產(chǎn)進行確權(quán)登記頒證,，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立集體成員認定制度,。城郊地區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)較重,，既要對經(jīng)營性資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人,，也要對各類土地資產(chǎn)進行改革,，而且土地產(chǎn)權(quán)制度改革的側(cè)重點也有別于一般農(nóng)區(qū)。在土地已全部城市化,、集體成員已全部市民化,、社區(qū)公共產(chǎn)品已全部由政府承擔(dān),，集體成員對集體資產(chǎn)管理意見較大,、問題較多的城市化地區(qū)，集體所有制的存在邏輯不復(fù)存在,，改革的尺度可以更大些,。

　　中國經(jīng)濟導(dǎo)報：今后幾年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要有哪些?

　　葉興慶：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，涉及一系列法律法規(guī)的修訂,，必須穩(wěn)妥推進,、試點先行、依法改革,。為調(diào)動基層改革積極性,，應(yīng)盡快制定促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)2016年中央一號文件精神,，今后幾年需要抓準,、抓緊,、抓好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

　　一是確權(quán)登記頒證。要按照到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證的要求,，繼續(xù)擴大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進試點,，明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記頒證,。加快推進房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證,。對集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是推進股份合作制改革,，將其折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員,。

　　二是探索還權(quán)賦能。按照黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神,，積極探索還權(quán)賦能改革,。在承包地方面，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,，落實集體所有權(quán),，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán),，完善“三權(quán)分置”辦法,，盡快明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定，研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導(dǎo)意見,。

　　在宅基地方面,，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機制,。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面,，要按照同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢,、收益共享的原則,，為符合規(guī)劃和用途管制的存量土地，以出讓,、租賃,、入股等方式入市交易開辟通道。在農(nóng)村土地征收方面,，重點縮小征收范圍,，規(guī)范征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理,、規(guī)范,、多元保障機制，建立兼顧國家,、集體,、個人的土地增值收益分配機制,。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎(chǔ),，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有,、收益、有償退出和抵押,、擔(dān)保,、繼承權(quán)。

　　此外,，還可探索將財政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn),，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益,。

　　三是規(guī)范流轉(zhuǎn)交易,。在確權(quán)、賦能的基礎(chǔ)上,，發(fā)育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場,，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。鑒于還權(quán)賦能是一個漸進的過程,，有些僅限于試點地區(qū),，因此流轉(zhuǎn)交易要遵從必要的約束。同時,，需要注意的是,，適應(yīng)農(nóng)村人口流動需要，逐步增強農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流動性也是大勢所趨,。落實這些改革舉措,，需要盡快明確農(nóng)民退出的這些成員權(quán)利由誰承接，如何保障指標(biāo)交易收益真正惠及集體成員,。