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　　為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新,，加大“三農(nóng)”金融支持力度，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保,、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn),，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》２４日公布。這是穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的又一里程碑,。在３０００多字的文件中，出現(xiàn)最多的字眼就是法律與風(fēng)險(xiǎn),，這決定了試點(diǎn)必須實(shí)事求是,，講究條件,，不可一哄而上。

　　依憲依法,，不允許權(quán)力自授

　　指導(dǎo)意見(jiàn)明確,，試點(diǎn)工作基本原則的第一條就是依法有序?！皟蓹?quán)”抵押貸款試點(diǎn)要堅(jiān)持于法有據(jù)，遵守土地管理法,、城市房地產(chǎn)管理法等有關(guān)法律法規(guī),。涉及突破相關(guān)法律條款的，應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán),。這意味著相關(guān)試點(diǎn)必須依法行政,，不允許任何地方把權(quán)力自授行為當(dāng)“改革”,。

　　農(nóng)村土地問(wèn)題涉及法律條文繁多。如指導(dǎo)意見(jiàn)提出，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置,，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi),。這就要考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)原則上只能本村流轉(zhuǎn)的法規(guī)。在承包地方面,，涉及耕地紅線、農(nóng)地用途管制等重大問(wèn)題,，“逆城市化”“下鄉(xiāng)買(mǎi)地”仍然此路不通,。

　　指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，試點(diǎn)涉及突破物權(quán)法,、擔(dān)保法相關(guān)條款的，要由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì),，授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款,。應(yīng)予強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村土地制度關(guān)系到基本經(jīng)濟(jì)制度,，依法改革根本是依憲改革,。指導(dǎo)意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變，而土地公有制是憲法原則,，只能旗幟鮮明地堅(jiān)守,，不存在授權(quán)突破問(wèn)題。

　　當(dāng)心風(fēng)險(xiǎn)：防范農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)

　　在指導(dǎo)意見(jiàn)中,，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞至少出現(xiàn)了１１次,。隱含的風(fēng)險(xiǎn)警示更是無(wú)處不在,?！皟蓹?quán)”事關(guān)農(nóng)村居民衣食所依和家人所居,，抵押貸款涉及金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制，兩大風(fēng)險(xiǎn)防范要等量齊觀,，缺一不可,。

　　指導(dǎo)意見(jiàn)提出,，建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障,。借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí),，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶(hù)承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。根據(jù)農(nóng)村承包地“三權(quán)分離”原則,，流轉(zhuǎn)的是從承包權(quán)分離出來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包權(quán),。同時(shí),，指導(dǎo)意見(jiàn)也提出，探索對(duì)流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證,。這就是說(shuō),，在不取代承包權(quán)同時(shí)，也要同樣保障經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益,。

　　為加大扶持力度，增強(qiáng)試點(diǎn)效果,。指導(dǎo)意見(jiàn)要求人民銀行,、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)研究差異化的監(jiān)管政策，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù),。試點(diǎn)地區(qū)要結(jié)合實(shí)際,，采取利息補(bǔ)貼,、發(fā)展政府支持的擔(dān)保公司、利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)提供擔(dān)保,、設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等方式,，建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制。保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障作用也不容忽視,。

　　做條件論者：不揠苗助長(zhǎng)

　　“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn),，城鄉(xiāng)社會(huì)都關(guān)注，各地改革愿望高,。但農(nóng)村土地制度改革復(fù)雜的法律問(wèn)題和潛在風(fēng)險(xiǎn)壓力，決定了試點(diǎn)選擇的嚴(yán)格條件,?！皼](méi)有條件也要?jiǎng)?chuàng)造條件”是行不通的。

　　按指導(dǎo)意見(jiàn),，試點(diǎn)地區(qū)至少應(yīng)滿(mǎn)足三面條件：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)確權(quán)登記頒證率高，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健全,，交易行為公開(kāi)規(guī)范,，具備較好基礎(chǔ)和支撐條件,；農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)勢(shì)頭良好,，具備規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,；農(nóng)村信用環(huán)境較好，配套政策較為健全,。

　　具備這三項(xiàng)基本條件的地區(qū),，很多工作可以水到渠成。農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)率高,，農(nóng)民生活和社會(huì)保障對(duì)承包地依賴(lài)較輕；農(nóng)村宅基地空置,、閑置率也較高,，很多農(nóng)村居民較好參與了城鎮(zhèn)化，萬(wàn)一發(fā)生違約,，金融機(jī)構(gòu)處置抵押物，不易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),。這些地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境較好,，人們的信用水平，對(duì)防范金融風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要,。

　　根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn),，“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)以縣市區(qū)行政區(qū)域?yàn)閱挝唬M可能在農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū),、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展,。這樣區(qū)域不過(guò)大,，不會(huì)遍地開(kāi)花，更有利于封閉運(yùn)行,、防控風(fēng)險(xiǎn),。