改組組建國有資本投資公司和運(yùn)營公司，是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措,。自2014年以來,，國務(wù)院國資委先后選擇在21家中央企業(yè)和122家地方國有企業(yè)開展國有資本投資,、運(yùn)營公司試點(diǎn),，在試體制,、試機(jī)制,、試模式等方面進(jìn)行探索實(shí)踐,。2018年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資,、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》,。目前,，從中央到地方國資，組建的國有資本投資,、運(yùn)營公司如雨后春筍快速增長,，但組建后國有資本投資、運(yùn)營公司如何運(yùn)作,，不少地方仍然莫衷一是,，感到迷茫，這其中重要原因之一就在于對組建國有資本投資,、運(yùn)營公司的緣由缺乏深刻理解,，沒有正確的思想，就難有自覺的行動(dòng),。
組建國有資本投資運(yùn)營公司的政策脈絡(luò)
2013年11月,，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，組建若干國有資本運(yùn)營公司,，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。
2015年8月中共中央,、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出,，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司,，探索有效的運(yùn)營模式,，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育,、資本整合,，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu),；通過股權(quán)運(yùn)作,、價(jià)值管理,、有序進(jìn)退,，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值,。
2015年10月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》提出,，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司,，主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán)以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建,，或選擇具備一定條件的國有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)改組設(shè)立。明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資本投資,、運(yùn)營公司關(guān)系,，政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資,、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，國有資本投資,、運(yùn)營公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé),，作為國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運(yùn)作,。國有資本投資,、運(yùn)營公司依據(jù)公司法等相關(guān)法律法規(guī)，對所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利,，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,。
2018年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》,，明確國有資本投資,、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的功能定位、組建方式,、授權(quán)機(jī)制,、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式,、監(jiān)督與約束機(jī)制等內(nèi)容,。
通過這些政策梳理，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn),，我國組建國有資本投資,、運(yùn)營公司從最初的基本理念到如何組建國有資本投資、運(yùn)營公司和如何處理國有資產(chǎn)監(jiān)督部門和國有資本投資,、運(yùn)營公司關(guān)系,，最后到國有資本投資和運(yùn)營公司兩者的功能定位、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式等,，路徑越來越清晰,，施工藍(lán)圖越來越具體。
組建國有資本投資運(yùn)營公司的五大緣由
一是深化國資監(jiān)管的需要,。1978年以來,，我國一直把國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，粗略分為以下幾個(gè)階段：第一階段,，1979年開始的改革主要是對國有企業(yè)進(jìn)行放權(quán)讓利,；第二階段，1984年開始的改革主要是初步實(shí)行政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,；第三階段,，1986年開始觸及企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了國有企業(yè)拍賣,、轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象,，在1988年為有效管理國有資產(chǎn)所有權(quán),，各級國有資產(chǎn)專職管理部門陸續(xù)設(shè)立；第四階段,，1992年開始的改革主要是國有企業(yè)制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整,；第五階段，2002年開始的改革主要是進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革,，中央和地方各級國資委陸續(xù)組建,。
以國資委監(jiān)管為主的國有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行近20年，促進(jìn)了國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大,，實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)的保值增值,，但有些問題也逐漸顯露。這些問題主要是：一是國資委直接持有國有企業(yè)的股份,，作為國有企業(yè)的股東參與市場活動(dòng),，極易導(dǎo)致政企不分、政資不分,；二是國資委管資產(chǎn)與管人,、管事相結(jié)合的管理方式，對國有企業(yè)管得過細(xì),、干預(yù)過多,，極易束縛國有企業(yè)活力，也非常容易產(chǎn)生腐??；三是國資委作為國有企業(yè)股東的情結(jié)過重，弱化政府部門作為國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管者的職能,，使政府部門作為國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的職能缺位,。深化國有資產(chǎn)管理體制改革迫在眉睫，急需突破,，國有資本投資,、運(yùn)營公司是介于政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門與實(shí)體企業(yè)之間的橋梁，組建此類公司是解決上述問題的重要舉措,。
二是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的需要,。以國資委監(jiān)管為主的國有資產(chǎn)管理體制運(yùn)行近20年，但仍然有大量的國有企業(yè)沒有納入國資委監(jiān)管,，如財(cái)政系統(tǒng),、文化系統(tǒng),、建設(shè)系統(tǒng)等都有自己的國有企業(yè),，這些國有企業(yè)政企不分的現(xiàn)象仍然存在，不利于市場化發(fā)展和國有資產(chǎn)的保值增值,。
實(shí)際上,，我國的國有資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是國有企業(yè)所擁有的那些資產(chǎn),，還存在大量的非標(biāo)資產(chǎn)和沉睡資產(chǎn)，隨著金融工具的創(chuàng)新和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,，這些國有資產(chǎn)也急需合理運(yùn)營,，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。例如很多地方綠地公園經(jīng)營得很不錯(cuò),；引入共享經(jīng)濟(jì),、數(shù)字經(jīng)濟(jì)后道路橋梁隧道、各類物業(yè)等,，也有地方經(jīng)營得非常好,。除此之外，還有海岸線,、海洋,、荒山、灘涂,、地下資源等其他閑置資源,，也可進(jìn)行經(jīng)營。國有資本投資,、運(yùn)營公司應(yīng)在全域范圍內(nèi)尋找各種各樣的資產(chǎn),，完成非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)，沉睡資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn),，經(jīng)營性資產(chǎn)證券化,，用各種社會(huì)財(cái)富把它替換出來，轉(zhuǎn)變成時(shí)代,、區(qū)域,、發(fā)展、人民急需的各種設(shè)施和資產(chǎn),，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值,。組建國有資本投資、運(yùn)營公司,，不僅是國資管理形態(tài)的變化,、授權(quán)機(jī)制的變化，而且從根本上還是國家戰(zhàn)略的重大變化,，對各種錯(cuò)配資源的流動(dòng)和配置進(jìn)行主導(dǎo),，促進(jìn)全域國資經(jīng)營及全域資產(chǎn)證券化。
三是規(guī)范地方國企平臺發(fā)展的需要,。地方政府投融資平臺何去何從,？組建國有資本投資、運(yùn)營公司,，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,，建立起市場與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離墻,；盤活區(qū)域各種國有資產(chǎn)，獲得更加豐盈的現(xiàn)金流,。地方國有資本投資,、運(yùn)營公司發(fā)展需要規(guī)范。這些平臺公司存在這樣或那樣的問題,，如有的國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營,、運(yùn)營、投資混雜,，定位混亂,；有的省市國有資本投資公司是由原本的交投集團(tuán)、能投集團(tuán)等專業(yè)投控型集團(tuán)改組而來的,，改組后雖被賦予了“平臺型公司”的帽子,，本質(zhì)上仍定位于“產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)”；有的省市以行業(yè)龍頭國企為主體,，將各行業(yè)的國企分別“歸堆”,，組成多個(gè)專業(yè)的國有資本投資、運(yùn)營公司,，導(dǎo)致平臺型公司數(shù)量過多,、種類繁雜，如機(jī)械,、車及汽車零部件產(chǎn)業(yè)投資平臺,、水務(wù)投資平臺等。針對上述問題,，要通過《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資,、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》詳細(xì)施工藍(lán)圖，對各地國有資本投資,、運(yùn)營公司進(jìn)行規(guī)范發(fā)展,，促進(jìn)其健康運(yùn)行。
四是提升國有企業(yè)核心競爭力的需要,。國有企業(yè)必須在市場經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中學(xué)會(huì)游泳,，提升核心競爭力，守護(hù)黨和人民托付的國有資產(chǎn),，確保保值增值,。國有企業(yè)經(jīng)營所處的社會(huì)、經(jīng)濟(jì),、法制等外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化,，具備從對國有企業(yè)管理過渡到對國有資本管理的外部條件。一是國有企業(yè)所處的外部環(huán)境競爭日益充分，為國有資產(chǎn)的管理（從“管企業(yè)”到“管資本”）提供了市場基礎(chǔ),。二是委托-代理理論的研究為國有資本的委托經(jīng)營提供了較為成熟的解決方案。三是我國已經(jīng)形成了較為完善的勞動(dòng),、資本,、土地等生產(chǎn)要素和商品市場，專業(yè)性經(jīng)營人才市場,、勞動(dòng)力市場日漸完善,，資產(chǎn)的定價(jià)機(jī)制日益科學(xué)，資本市場日益壯大,，為國有資本運(yùn)營提供了廣闊的市場空間,。四是我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法制環(huán)境日益成熟，為各類企業(yè)公平競爭提供了較為良好的社會(huì),、經(jīng)濟(jì)和法制環(huán)境,。
政府對于社會(huì)公共管理的基礎(chǔ)是國家行政權(quán)力，目的是促進(jìn)社會(huì)的有序發(fā)展,；對于國有企業(yè)的管理則是基于政府是國有資產(chǎn)的所有者代表的權(quán)利,，屬于物權(quán)范疇。兩者區(qū)分不清會(huì)帶來政府對企業(yè)的干預(yù)過多,，導(dǎo)致國有企業(yè)的目標(biāo)多元化,，既要保持企業(yè)盈利，又要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任和行政責(zé)任,，不利于企業(yè)資產(chǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化重組,。通過組建國有資本投資、運(yùn)營公司,，大量國有企業(yè)將是由國有資本與非國有資本共同持股的混合所有制企業(yè),，國有資本與非國有資本則通過各自所持有公司股份的比例，依法對企業(yè)行使股東權(quán)利,，這樣國家經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展步伐會(huì)更快,。在更加市場化的經(jīng)營環(huán)境中，國有企業(yè)可以造就一大批德才兼?zhèn)?、善于?jīng)營,、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè),，使國有經(jīng)濟(jì)活力,、控制力、影響力,、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng),。
五是國企參與國際競爭的需要。組建國有資本投資公司主要以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局,、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標(biāo),，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，開展投資融資,、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等,；國有資本運(yùn)營公司主要以提升國有資本運(yùn)營效率、提高國有資本回報(bào)為目標(biāo),，以財(cái)務(wù)性持股為主,，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資,、培育孵化,、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式,，盤活國有資產(chǎn)存量,，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動(dòng)和保值增值,。通過改組組建國有資本投資,、運(yùn)營公司，實(shí)現(xiàn)國有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離,，促進(jìn)國有資本流動(dòng)和混改,，除了極少數(shù)國有資本投資、運(yùn)營公司之外,，大量的其麾下持有的股權(quán)都是融合在混改公司,、特殊目的公司，乃至上市公司里面,，實(shí)行國有資本市場化運(yùn)作,，這樣將有利于國有企業(yè)參與國際競爭。
國有資本投資運(yùn)營公司在實(shí)踐中要處理好三個(gè)關(guān)系
一是國有資本投資公司,、運(yùn)營公司和國有企業(yè)集團(tuán)的關(guān)系,。首先是屬性不同，國有企業(yè)集團(tuán)主要是產(chǎn)業(yè)集團(tuán),，其本身從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),，注重于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新，集團(tuán)對所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施有效管理,；國有資本投資,、運(yùn)營公司是國有資本市場化運(yùn)作的專業(yè)平臺，不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),，對所持股企業(yè)行使股東職責(zé),，維護(hù)股東合法權(quán)益。其次是涉及領(lǐng)域不同，國有企業(yè)集團(tuán)基本上在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營和管理,；國有資本投資,、運(yùn)營公司則是優(yōu)化國有資本布局，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng),，它所持股的企業(yè)既可以涉及一個(gè)集團(tuán)的企業(yè),，也可以涉及多個(gè)集團(tuán)的企業(yè)。最后是管理方式與治理結(jié)構(gòu)不同,，國有企業(yè)集團(tuán)主要是以產(chǎn)業(yè)為紐帶,，對所屬企業(yè)實(shí)施管理,；國有資本投資,、運(yùn)營公司以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),，對所持股企業(yè)按照規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)管理,。
二是國有資本投資公司、運(yùn)營公司與國資委的關(guān)系,。國資委是國家行政機(jī)關(guān),，是政府部門，以出資人代表機(jī)構(gòu)代表國家,，事先制定監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單,，清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以內(nèi)事項(xiàng)大幅減少審批或事前備案,。國有資本投資,、運(yùn)營公司是國有獨(dú)資公司，以資本為紐帶,，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),，依法自主開展國有資本運(yùn)作，隸屬于國資委管理,。國資委對國有資本投資,、運(yùn)營公司，“一企一策”有側(cè)重,、分先后地向符合條件的企業(yè)開展授權(quán)放權(quán),，內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì),、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等,，亦可根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況增加其他方面授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。對其他國有企業(yè)集團(tuán),，國資委按照監(jiān)管權(quán)力清單進(jìn)行管理,；國有資本投資公司、運(yùn)營公司對其投資的國有企業(yè)集團(tuán)則按照公司章程中股東權(quán)利進(jìn)行行使，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任,，以財(cái)務(wù)性持股為主,，或以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執(zhí)行公司戰(zhàn)略和資本回報(bào)狀況,。
三是國有資本投資公司,、運(yùn)營公司與國有企業(yè)監(jiān)督的關(guān)系。國有資本投資,、運(yùn)營公司的定位決定了對其監(jiān)督的迫切需要,。國有資本投資、運(yùn)營公司的核心業(yè)務(wù)就是投資,，動(dòng)輒一個(gè)項(xiàng)目就是幾億,、幾十億元的投資，如果失誤,，造成的損失會(huì)觸目驚心,。因此，一要完善對國有資本投資,、運(yùn)營公司的監(jiān)督體系,。整合出資人監(jiān)管和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察,、巡視等監(jiān)督力量,，建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制。二要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對國有資本投資,、運(yùn)營公司領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè),、行使權(quán)力等的監(jiān)督。三要加強(qiáng)對權(quán)力集中,、資金密集,、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點(diǎn)部門和崗位的監(jiān)管,，形成內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督審計(jì)機(jī)制和信息公開制度,。
組建國有資本投資、運(yùn)營公司既體現(xiàn)著國家重大戰(zhàn)略,，改革國有資產(chǎn)管理體制,，盤活全域國有資產(chǎn)等需求，也體現(xiàn)著國家的殷切期盼,，希望國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)展得更好,，在參與全球競爭中走得更順暢。我們一定要把這個(gè)新生事物實(shí)現(xiàn)好,、發(fā)展好和維護(hù)好,。
?。ū疚臑閲疑缈苹鹬卮箜?xiàng)目“國有企業(yè)監(jiān)督制度改革與創(chuàng)新研究〈17ZDA086〉”階段性成果。作者系浙江省國資委外派監(jiān)事,。）
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記者走訪了解到,，一些農(nóng)村肥料市場秩序混亂,、監(jiān)管乏力，換包裝,、偷含量,、傍名牌,、套洋名屢見不鮮,，一些不法商家虛假宣傳誤導(dǎo)農(nóng)民，少數(shù)商販惡意坑農(nóng),，農(nóng)民無從辨別真?zhèn)巍?/p>
