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　　改革進(jìn)入深水區(qū),。所謂深水區(qū)，很重要的一點(diǎn)是矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出,。也就是說(shuō)，有些病灶是由多個(gè)條線的問(wèn)題糾結(jié)在一起形成的,。比如公眾關(guān)心的油氣改革問(wèn)題,，就不是那么簡(jiǎn)單。它既有上下游問(wèn)題又有橫向的矛盾,。只有抓到關(guān)鍵點(diǎn),，才能解開(kāi)這個(gè)結(jié)。對(duì)此,，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心的兩位研究員作了一番梳理,。這雖是行業(yè)個(gè)案，但有普遍意義，有參考價(jià)值,。

　　——亞夫

　　天然氣管網(wǎng)獨(dú)立是厘清天然氣價(jià)格機(jī)制和落實(shí)第三方準(zhǔn)入制度的前提,，是促進(jìn)社會(huì)資本多元投資和推進(jìn)油氣行業(yè)國(guó)企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和破解諸多矛盾和問(wèn)題的突破口，此輪油氣改革應(yīng)推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立,。

　　管網(wǎng)獨(dú)立需要厘清幾個(gè)片面性認(rèn)識(shí),，在操作上要妥善處理管網(wǎng)獨(dú)立目標(biāo)、管網(wǎng)公司組織形式,、管網(wǎng)公司功能和盈利模式,、天然氣定價(jià)機(jī)制、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi),、互聯(lián)互通和加強(qiáng)監(jiān)管等七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),，積極謀劃、穩(wěn)妥推進(jìn),。

　　目前,，油氣改革方案正在制定中，管網(wǎng)獨(dú)立是多方爭(zhēng)論焦點(diǎn),。油氣改革的關(guān)鍵是要改變油氣產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀,，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)改革，以上游為龍頭,，帶動(dòng)中游和下游開(kāi)放,。管網(wǎng)是多重矛盾和利益沖突的交匯點(diǎn)，管網(wǎng)獨(dú)立關(guān)乎此輪改革成敗,。

　　就油氣而言,，原油和成品油管道都是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)，且管道運(yùn)輸能力與油田和煉廠生產(chǎn)能力相匹配,，管網(wǎng)獨(dú)立尚不必要,。而天然氣主要依靠管道運(yùn)輸，其管網(wǎng)由多個(gè)層級(jí)組成,，主,、支管線相互聯(lián)通，泛在分布于各區(qū)域及各省市之間,，管網(wǎng)從業(yè)務(wù)上既與上游緊密聯(lián)系，又相對(duì)獨(dú)立,。

　　雖然上游天然氣進(jìn)口已放開(kāi)，但中游管網(wǎng)高度集中,，致使第三方開(kāi)放難以落實(shí),。隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng),，管網(wǎng)獨(dú)立的必要性日益凸顯,。不僅要推進(jìn)管輸環(huán)節(jié)與上下游業(yè)務(wù)相分離,，還要實(shí)現(xiàn)液化天然氣（LNG）接收站,、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施的獨(dú)立與開(kāi)放,。

　　管網(wǎng)不獨(dú)立是制約油氣改革的瓶頸

　　多年來(lái)，我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)采取上下游一體化經(jīng)營(yíng),，管網(wǎng)不獨(dú)立帶來(lái)諸多弊端，制約油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展,。

　　1．管網(wǎng)不獨(dú)立抑制社會(huì)資本進(jìn)入

　　我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)鏈高度集中于少數(shù)大型國(guó)企,，社會(huì)資本參與程度較低,。在勘探開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié),，少數(shù)國(guó)有油企擁有天然氣勘探開(kāi)發(fā)專(zhuān)營(yíng)權(quán)和對(duì)外合作專(zhuān)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本難以進(jìn)入,。在天然氣進(jìn)口,，特別是LNG進(jìn)口方面,，國(guó)家沒(méi)有明令禁止，一些民營(yíng)油企或城市燃?xì)馄髽I(yè)雖能拿到氣源,，但由于LNG接收站等進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施掌握在個(gè)別大型油企手中,，開(kāi)放程度不夠,，進(jìn)口LNG難以登陸,。

　　在管輸環(huán)節(jié),，天然氣管網(wǎng),、LNG接收站,、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)也高度集中于三大油企,。這種一體化經(jīng)營(yíng)體制將很多有意愿,、有實(shí)力進(jìn)入的社會(huì)資本擋在門(mén)外,，不利于管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)?；l(fā)展,。

　　2．管網(wǎng)不獨(dú)立架空第三方準(zhǔn)入制度

　　實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度是發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化進(jìn)程的重要內(nèi)容。第三方準(zhǔn)入要求只要輸配系統(tǒng)有閑置運(yùn)輸能力，就必須向任何有需要的天然氣供應(yīng)商或用戶提供在運(yùn)輸費(fèi)率等方面無(wú)歧視的運(yùn)輸服務(wù),。

　　2014年，國(guó)家能源局頒布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》,，提出油氣管網(wǎng)設(shè)施向上下游用戶開(kāi)放使用,。但囿于體制原因,，政策無(wú)法真正落地,。三大油企掌握著天然氣管網(wǎng)資源,、天然氣進(jìn)口專(zhuān)營(yíng)權(quán)和進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施,，廠網(wǎng)不分,、網(wǎng)銷(xiāo)不分，必然優(yōu)先確保自家天然氣的運(yùn)輸,，對(duì)第三方天然氣的代輸意愿不強(qiáng),，管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放難以落實(shí),。

　　3．管網(wǎng)不獨(dú)立制約天然氣價(jià)格改革

　　油氣改革的重點(diǎn)是要“管住中間、放開(kāi)兩頭”,，建立市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制,。但在一體化經(jīng)營(yíng)下，國(guó)內(nèi)天然氣現(xiàn)行采用“市場(chǎng)凈回值法”形成的門(mén)站價(jià)格是上游氣源價(jià)格和管輸費(fèi)的捆綁定價(jià),，氣價(jià)和管輸費(fèi)的界限不明,，導(dǎo)致上下游氣價(jià)相脫節(jié)，不能及時(shí),、真實(shí)地反映國(guó)際價(jià)格變動(dòng)情況和市場(chǎng)供求,，無(wú)法有效引導(dǎo)投資和消費(fèi)。

　　4．管網(wǎng)不獨(dú)立阻礙國(guó)企改革進(jìn)程

　　國(guó)有企業(yè)在我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用,。當(dāng)前,，國(guó)企改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，油氣行業(yè)是國(guó)企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域,。特別是部分大型油企由于歷史上承擔(dān)著“企業(yè)辦社會(huì)”的職能,，主營(yíng)業(yè)務(wù)與“三產(chǎn)多經(jīng)”混合經(jīng)營(yíng),，造成關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部交叉補(bǔ)貼比較普遍，生產(chǎn)效率不高,。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù),，2013年，國(guó)內(nèi)大型油企生產(chǎn)100萬(wàn)桶油氣當(dāng)量需要200-300人,，而B(niǎo)P公司,、殼牌需要人數(shù)不足30人。從煉油的綜合能耗來(lái)看,，國(guó)際先進(jìn)水平一般小于40千克標(biāo)油/噸原油,，而國(guó)內(nèi)主要大型油企的綜合能耗接近60千克標(biāo)油/噸原油，地方煉油企業(yè)綜合能耗則接近90千克標(biāo)油/噸原油,。2014年，國(guó)內(nèi)大型油企財(cái)務(wù)報(bào)表所顯示的資產(chǎn)利潤(rùn)率不到國(guó)際主要油企的一半,。隨著改革的推進(jìn),，油氣改革與國(guó)企改革必須條塊結(jié)合，同步進(jìn)行,。

　　管網(wǎng)獨(dú)立是推動(dòng)油氣改革的必行之舉

　　從國(guó)外實(shí)踐和我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展看,，管網(wǎng)獨(dú)立是油氣行業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是此輪油氣改革的必行之舉,。

　　1．管網(wǎng)獨(dú)立是發(fā)達(dá)國(guó)家油氣改革的重要內(nèi)容

　　從國(guó)外實(shí)踐看,，大部分國(guó)家的天然氣管輸業(yè)務(wù)都與上、下游嚴(yán)格分開(kāi),，由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定合理的管輸費(fèi),，并強(qiáng)制實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度。

　　如美國(guó)在管網(wǎng)獨(dú)立前提下采取市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式,，全美擁有100多家管輸公司,，同時(shí)對(duì)管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng),、安全,、環(huán)保、運(yùn)輸價(jià)格和服務(wù)等實(shí)行全面監(jiān)管,，確保第三方準(zhǔn)入,。

　　英國(guó)在上世紀(jì)80、90年代就推行了天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)管理與上游生產(chǎn)加工業(yè)務(wù)和下游配售業(yè)務(wù)完全分離,，并由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)管職能和制定管輸價(jià)格,。

　　歐盟能源監(jiān)管委員會(huì)自上世紀(jì)90年代以來(lái)三次頒布“天然氣指令”，提出財(cái)務(wù)獨(dú)立,、法律獨(dú)立和產(chǎn)權(quán)獨(dú)立“三步走”,，要求所有成員國(guó)將管輸業(yè)務(wù)與上下游銷(xiāo)售業(yè)務(wù)相分離,，并強(qiáng)制實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度。目前已完成前兩階段,，正積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立,。

　　2．此輪油氣改革應(yīng)推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立

　　自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)關(guān)于管網(wǎng)獨(dú)立的討論從未間斷,。隨著天然氣市場(chǎng)的快速發(fā)展,，管網(wǎng)獨(dú)立的必要性日益凸顯。當(dāng)前,，油氣改革面臨瓶頸,，基礎(chǔ)設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)滯后與天然氣快速發(fā)展的需要不相適應(yīng)；產(chǎn)業(yè)鏈高度集中與管網(wǎng)建設(shè)多元投資需求相矛盾,；一體化經(jīng)營(yíng)與第三方準(zhǔn)入相沖突,，多種矛盾和沖突集中指向管網(wǎng)環(huán)節(jié)。

　　只有管網(wǎng)獨(dú)立,，才能剪斷氣源和管輸業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)交易的“體制臍帶”,，疏通上下游價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)化價(jià)格,。只有管網(wǎng)獨(dú)立,，才能厘清管輸成本，明晰管網(wǎng)投資回報(bào),，為價(jià)格監(jiān)管和第三方準(zhǔn)入奠定基礎(chǔ),。同時(shí)，管網(wǎng)獨(dú)立也是推動(dòng)油氣領(lǐng)域國(guó)企改革的突破口,，是打破一體化經(jīng)營(yíng),、提高效率、做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有企業(yè)的關(guān)鍵,。

　　管網(wǎng)獨(dú)立需妥善處理幾個(gè)問(wèn)題

　　管網(wǎng)是油氣產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，涉及多方利益，應(yīng)厘清片面性認(rèn)識(shí)傾向,，在操作中積極穩(wěn)妥,、分步推進(jìn)。

　　1．厘清兩個(gè)片面性認(rèn)識(shí)

　　在關(guān)于管網(wǎng)是否獨(dú)立的爭(zhēng)論中,，有兩種似是而非的片面認(rèn)識(shí),，需進(jìn)行厘清和矯正。一種片面認(rèn)識(shí)是管網(wǎng)獨(dú)立會(huì)造成管網(wǎng)建設(shè)不足,。事實(shí)上,，管網(wǎng)建設(shè)不足的根本原因恰恰在于一體化經(jīng)營(yíng)。一體化經(jīng)營(yíng)模式下，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不開(kāi)放,，社會(huì)資本“不能進(jìn)”,；同時(shí)，管輸環(huán)節(jié)投資回報(bào)不明確,，社會(huì)資本“不敢進(jìn)”,。若實(shí)施管網(wǎng)獨(dú)立，并向社會(huì)資本開(kāi)放管網(wǎng)投資和運(yùn)營(yíng),，使管網(wǎng)投資有明確預(yù)期,，必然會(huì)釋放社會(huì)資本活力，大大促進(jìn)管網(wǎng)投資建設(shè),。

　　另一種片面認(rèn)識(shí)是管網(wǎng)屬自然壟斷環(huán)節(jié),，應(yīng)成立一家管網(wǎng)公司。我們認(rèn)為,，若僅成立一家管網(wǎng)公司,，等同于賦予其對(duì)上下游的絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng),，也容易造成監(jiān)管難題,。自然壟斷并非要求整個(gè)國(guó)家僅有一家管網(wǎng)公司，而是要保證兩點(diǎn)之間只有一套管網(wǎng),，避免重復(fù)建設(shè)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

　　從國(guó)外天然氣發(fā)展歷程看,，既有氣和氣的競(jìng)爭(zhēng),，也有管道和管道的競(jìng)爭(zhēng)，例如目前美國(guó)和德國(guó)都是由多家管網(wǎng)公司從事管輸業(yè)務(wù),。成立多家管網(wǎng)公司,，并不是鼓勵(lì)在同一條路徑上修建多條平行管道，而是鼓勵(lì)多家公司經(jīng)營(yíng)不同線路,。多家管網(wǎng)公司可在輸送成本,、管理效率上構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)，有助于管網(wǎng)公司降低成本,、提高效率,。

　　2．操作上要把握七個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　一是以產(chǎn)權(quán)獨(dú)立為管網(wǎng)獨(dú)立的最終目標(biāo)。管網(wǎng)獨(dú)立涉及人,、財(cái),、物的重組整合,，涉及面廣，可分步驟,、分階段推進(jìn),。首先推進(jìn)財(cái)務(wù)獨(dú)立,，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)財(cái)務(wù)單獨(dú)核算,，杜絕交叉補(bǔ)貼,。其次推進(jìn)法律獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)的人,、財(cái),、物與上下游業(yè)務(wù)在法律上的分離，避免關(guān)聯(lián)交易,。最終推進(jìn)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立,，實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)的完全獨(dú)立,。

　　二是鼓勵(lì)管網(wǎng)公司采取混合所有制,。對(duì)于跨區(qū)域的主干管網(wǎng),，可采取國(guó)有資本控股,、社會(huì)資本參股的方式,；對(duì)于支線管網(wǎng)可因地制宜,，靈活處理國(guó)有和社會(huì)資本所占比例,。

　　三是明確管網(wǎng)公司的功能和盈利模式,。管網(wǎng)公司應(yīng)專(zhuān)注于天然氣管網(wǎng)的投資運(yùn)行和天然氣傳輸配送，不再?gòu)氖绿烊粴赓I(mǎi)賣(mài)業(yè)務(wù),。管網(wǎng)公司以收取管輸費(fèi)為主要收入來(lái)源，不再賺取天然氣買(mǎi)賣(mài)差價(jià),。

　　四是落實(shí)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”,。推動(dòng)管網(wǎng)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相分離,，上游生產(chǎn)商和下游用戶均可參與管網(wǎng)投資,，獲得投資回報(bào)，但不得參與管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng),，避免關(guān)聯(lián)交易,，確保第三方準(zhǔn)入落實(shí)到位。

　　五是實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。管網(wǎng)獨(dú)立后形成的不同層級(jí)和多家公司之間要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,，保證“氣暢其流”,。對(duì)各種來(lái)源的入網(wǎng)天然氣制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，保證管網(wǎng)中氣體質(zhì)量穩(wěn)定,、可用和安全,。借鑒國(guó)外成熟管理經(jīng)驗(yàn)，合理確定管網(wǎng)中新建管道的壓力等級(jí),，制定統(tǒng)一的用氣設(shè)施設(shè)計(jì)制造參數(shù)和氣量計(jì)量標(biāo)準(zhǔn),，為管網(wǎng)互聯(lián)互通做好技術(shù)準(zhǔn)備，避免由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致的市場(chǎng)分割,、混亂,。

　　六是優(yōu)化天然氣定價(jià)機(jī)制。管網(wǎng)獨(dú)立后,，管輸費(fèi)的確定由市場(chǎng)凈回值法轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀炯映煞?，天然氣銷(xiāo)售價(jià)格由上游氣價(jià)加管輸費(fèi)來(lái)形成，真正建立上,、下游“兩頭”價(jià)格由市場(chǎng)決定,，“中間”管輸費(fèi)由政府核定的價(jià)格機(jī)制。

　　七是加強(qiáng)監(jiān)管,。政府要對(duì)管網(wǎng)投資,、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)用等進(jìn)行核算，厘清管輸成本,，明確管輸投資回報(bào)率,。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)管輸行為的監(jiān)管,，確保氣源質(zhì)量,、安全輸氣和履行普遍服務(wù)義務(wù)，嚴(yán)格實(shí)施第三方準(zhǔn)入制度,。（作者單位：中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心）