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　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希2月24日對(duì)記者表示，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，深化財(cái)政改革，預(yù)算權(quán)的完整和統(tǒng)一是當(dāng)務(wù)之急,，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權(quán)的局面，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性和規(guī)范性。

　　劉尚希說，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性,、制度性,、保障性作用。過去的財(cái)稅改革是市場(chǎng)化改革的突破口，新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口,，是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革,。

　　“由于整個(gè)改革進(jìn)入深水區(qū)，加上經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和受國(guó)際環(huán)境因素影響,，財(cái)政改革仍面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn),，財(cái)政改革的任務(wù)依然十分艱巨?！彼f,。

　　財(cái)政改革面臨的“四個(gè)如何”

　　“財(cái)政改革是國(guó)家治理改革的一個(gè)重要方面?！眲⑸邢Ｕf,，從某種意義上說，改革也是一場(chǎng)革命,，改革面臨的最大挑戰(zhàn)是不確定性及其引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),。財(cái)政改革涉及國(guó)家治理的方方面面，范圍廣泛,、問題復(fù)雜,，遇到的阻力也多。

　　劉尚希說,，相比其他改革,，財(cái)政改革面臨的挑戰(zhàn)更具有不確定性。突出表現(xiàn)在“四個(gè)如何”,。

　　如何統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán),。他說，完善國(guó)家治理體系,，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安,，統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán)是關(guān)鍵。國(guó)家財(cái)權(quán),，包括預(yù)算權(quán),、稅費(fèi)權(quán)、所有權(quán),、專賣權(quán)等內(nèi)容,，總體上看，國(guó)家財(cái)權(quán)至今未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,。過去長(zhǎng)期存在的自收自支的預(yù)算外資金,，就是國(guó)家財(cái)權(quán)分散割裂的集中表現(xiàn)。現(xiàn)在,，這個(gè)問題名義上解決了,，“預(yù)算外資金”已經(jīng)被取消,，但預(yù)算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動(dòng)的既得利益和權(quán)力,?；痤A(yù)算的存在，實(shí)際上就是預(yù)算權(quán)統(tǒng)一過程中遇到阻力而妥協(xié)的產(chǎn)物,?；痤A(yù)算的背后是各部門的權(quán)力和利益。一些專項(xiàng)收入,，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi),、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款收入、排污費(fèi)收入,、教育費(fèi)附加收入,、車輛購置稅、成品油消費(fèi)稅,、城市維護(hù)建設(shè)稅等,，都規(guī)定以收定支，?？顚Ｓ?，使財(cái)政資金使用碎片化。

　　他說,，部門的“二次分配權(quán)”,，嚴(yán)重肢解了預(yù)算的統(tǒng)一性，成為預(yù)算中的“預(yù)算外”,，妨礙全面完整統(tǒng)一預(yù)算的真正實(shí)現(xiàn),。“二次分配權(quán)”使得各個(gè)部門都把注意力放在了分錢上,。財(cái)政資金異化為一種權(quán)力,，而不是責(zé)任。近年來,，部門利益法制化現(xiàn)象較為普遍,，與財(cái)政收支增幅或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)掛鉤的重點(diǎn)支出就涉及6類，包括教育,、科技,、農(nóng)業(yè)、文化,、醫(yī)療衛(wèi)生(含計(jì)劃生育)以及社保,。2014年這6類規(guī)定要掛鉤的支出占到全國(guó)財(cái)政支出的47%。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)明確了要取消這種掛鉤機(jī)制,，但法律規(guī)定還在,。這種做法實(shí)際上也是以另一種形式行使預(yù)算分配權(quán),，是以法律方式分割預(yù)算權(quán)，是對(duì)人大預(yù)算權(quán)的自我否定,。在公共部門之間，責(zé)權(quán)配置不當(dāng),，導(dǎo)致政出多門,，財(cái)政資金和政策嚴(yán)重“碎片化”，資金安排使用上重復(fù),、脫節(jié)和沉淀問題突出,。一些地方重復(fù)花錢，迫切需要錢的地方卻沒錢,，影響國(guó)家長(zhǎng)治久安的公共風(fēng)險(xiǎn)難以有效化解,。

　　劉尚希認(rèn)為，統(tǒng)一國(guó)家財(cái)權(quán),，就要統(tǒng)籌財(cái)政資金,，減少專項(xiàng)資金，從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預(yù)算中專項(xiàng)收入以收定支的規(guī)定,，這肯定會(huì)觸動(dòng)各地方,、各部門的權(quán)力和既得利益。但這個(gè)問題又不能回避,，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進(jìn)程,，也會(huì)給國(guó)家治理帶來風(fēng)險(xiǎn)。在制定,、修訂相關(guān)法律時(shí),，避免明確規(guī)定設(shè)立專項(xiàng)資金;新出臺(tái)的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規(guī)定以收定支,、?？顚Ｓ?清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，防止以法律的方式割裂,、否定人大自身的完整預(yù)算權(quán),。

　　如何權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希說,，當(dāng)前,，我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，財(cái)政收入增速也開始減緩,。但是人口老齡化,、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧富差距代際傳遞,、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方方面面的風(fēng)險(xiǎn)開始凸顯,，財(cái)政化解公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力很大,。

　　他認(rèn)為，化解全社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn),，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)關(guān)系重構(gòu)中的作用,，就必須使國(guó)家擁有與之相稱的國(guó)家能力。國(guó)家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力,、政治滲透能力和危機(jī)解決能力,。所有這些能力的提升都要依靠財(cái)政活動(dòng)加以支撐。推動(dòng)財(cái)政改革,，就必須權(quán)衡財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,。這涉及財(cái)政規(guī)模和財(cái)政結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題。一方面,，要通過結(jié)構(gòu)性減稅來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo);另一方面,，又不能降低政府公共服務(wù)和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的能力，要避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大反過來威脅經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定,。十八屆三中全會(huì)提出要“穩(wěn)定稅負(fù)”,，方向無疑是正確的。但在推進(jìn)財(cái)政改革過程中,，面臨各種不確定性,，能不能穩(wěn)得住是一大挑戰(zhàn)。

　　如何處理民生與發(fā)展的關(guān)系,。劉尚希說,，推動(dòng)財(cái)政改革，應(yīng)該在動(dòng)態(tài)中處理好民生與發(fā)展的關(guān)系,，涉及發(fā)展和穩(wěn)定,、短期和長(zhǎng)期、利益與風(fēng)險(xiǎn)等重大問題,。當(dāng)前,，容易出現(xiàn)兩個(gè)誤區(qū)：一個(gè)是過分追求發(fā)展的速度和規(guī)模，忽視民生問題的解決,，陷入為發(fā)展而發(fā)展的誤區(qū),，偏離了本原的目標(biāo);一個(gè)是過分強(qiáng)調(diào)改善民生的力度和時(shí)限，把促進(jìn)發(fā)展的必要資源過多地用于當(dāng)下民生問題的解決,，陷入殺雞取卵的誤區(qū),。一旦落入這兩個(gè)誤區(qū)當(dāng)中，就無法處理好民生與發(fā)展的關(guān)系,，產(chǎn)生另一種公共風(fēng)險(xiǎn)：既不能實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展,，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略目標(biāo),。

　　如何形成財(cái)政改革合力,。劉尚希說,，推動(dòng)財(cái)政改革，必須從長(zhǎng)期,、整體分析出發(fā),，凝聚各方面力量，防范和化解我國(guó)發(fā)展過程中各種不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn),。包括政府之手與市場(chǎng)之手如何形成合力,，公共部門如何形成合力，公平與效率如何相融合,，以及經(jīng)濟(jì)資本與社會(huì)資本怎樣有機(jī)結(jié)合的問題。

　　完善中央與地方財(cái)政體制

　　劉尚希說,，按照三中全會(huì)確定的目標(biāo)和《財(cái)稅改革總體方案》,，財(cái)政改革正有序推進(jìn)，預(yù)算改革先行,，稅制改革隨行,，中央與地方財(cái)政體制改革跟進(jìn)。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,，財(cái)政的改革方向已經(jīng)明確,，關(guān)鍵是如何貫徹落實(shí)到位。

　　劉尚希認(rèn)為,，應(yīng)取消部門“二次分配權(quán)”,，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性。他說,，一是理順預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu),。一方面，國(guó)家治理層次,，人大與行政之間的權(quán)力劃分,，過去一直在強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批和監(jiān)督，但受各種因素制約,，其進(jìn)展并不理想,。隨著新《預(yù)算法》實(shí)施，這方面總體上都有了法律規(guī)定,，但關(guān)鍵是實(shí)踐中落實(shí)到位,。另一方面，在政府治理層次,，要統(tǒng)籌政府部門間預(yù)算權(quán)力的劃分,，徹底取消部門二次分配權(quán)以及法定掛鉤機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌分配和使用,。

　　二是完善預(yù)算決策機(jī)制,。提高預(yù)算分配決策的層次,，加大協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)人大的作用,。要科學(xué)配置政府部門職能,，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。要加快政府機(jī)構(gòu)改革,，以部門職能,、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化為基礎(chǔ)保障財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，形成合力,。

　　三是擴(kuò)大人民群眾對(duì)預(yù)算的參與,。按憲法規(guī)定，權(quán)力是人民賦予的,，預(yù)算權(quán)自然應(yīng)該體現(xiàn)民眾意愿,。新修訂的《預(yù)算法》對(duì)基層預(yù)算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當(dāng)前,，一些地方嘗試參與式預(yù)算探索,，加強(qiáng)了社會(huì)參與預(yù)算審核的過程，是有益的探索,，今后應(yīng)當(dāng)有序擴(kuò)大,。

　　“此外，還需要加快實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃,，推動(dòng)政府決策方式轉(zhuǎn)變,。”劉尚希說,，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃,，將帶來政府決策方式的重大轉(zhuǎn)變，由年度決策為主轉(zhuǎn)向年度決策與中期決策相結(jié)合,，更具前瞻性和連續(xù)性,。編制中期財(cái)政規(guī)劃，要從技術(shù),、條件等方面入手,，做好各方面準(zhǔn)備和保障工作，確保規(guī)劃編制科學(xué),、合理,。同時(shí)強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算約束力，做好中期財(cái)政規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接,。

　　劉尚希認(rèn)為,，財(cái)政改革推進(jìn)的程度，依賴于制度基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度。加快制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，在當(dāng)前的重要性已經(jīng)不亞于財(cái)政改革本身,。應(yīng)加快權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度,。制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則,、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南，健全完善政府會(huì)計(jì)制度,，制定政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法和操作指南,，建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開制度。加快財(cái)政管理信息系統(tǒng)建設(shè),，避免信息“碎片化”和“信息孤島”,，為年度預(yù)算編制、中期財(cái)政規(guī)劃管理,、財(cái)政運(yùn)行管理提供良好的硬件和軟件支撐,，夯實(shí)財(cái)政管理基礎(chǔ)。

　　“還需要從兩級(jí)治理出發(fā),，完善中央與地方財(cái)政體制?！眲⑸邢Ｕf,，國(guó)家層面的財(cái)政體制改革，即中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系改革仍要堅(jiān)持分稅制,，這一點(diǎn)不能動(dòng)搖,，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政性分權(quán)的要求，符合激勵(lì)相容,，有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性,。地方層面的財(cái)政體制改革，則不一定要照搬國(guó)家層面的分稅制,，可因地制宜,。

　　與此同時(shí)，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化,、法律化,，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，即“事權(quán)法定”原則,，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建和完善地方稅體系,，防止省以下各級(jí)政府的“層級(jí)化”行為傾向,，建立有效的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制，這是地方財(cái)政體制改革的核心,。

　　當(dāng)前,，地方稅改革已經(jīng)到了非常緊迫的時(shí)候,。劉尚希說，這不僅涉及“錢”的問題,，還涉及許多與國(guó)家治理相關(guān)的重大問題,，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方的稅收權(quán)限。我國(guó)的地方治理結(jié)構(gòu)有很大的區(qū)域異質(zhì)性,，全國(guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及自然狀況不同,，應(yīng)賦予地方因地制宜的權(quán)限，如適當(dāng)擴(kuò)大地方的稅收權(quán)限,。涉及全國(guó)性的稅收立法權(quán)集中在中央,，而僅僅涉及區(qū)域的稅種可以由地方自行開征，但中央保持否決權(quán),，須報(bào)中央審議,，中央同意方能開征。

　　劉尚希認(rèn)為,，應(yīng)構(gòu)建以消費(fèi)為稅基的地方稅種,，動(dòng)產(chǎn)消費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)消費(fèi),、服務(wù)消費(fèi),、文化消費(fèi)、健康消費(fèi)等,，都可以成為地方稅基,。這與當(dāng)前擴(kuò)大消費(fèi)戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化是相吻合的,。