城市的頂樓陽光房,、商品房通風(fēng)井改造變房間,、農(nóng)村的“一戶多宅”、私占農(nóng)田蓋房建廠……時(shí)至今日,，在中國(guó)城鄉(xiāng)的角落,，違建仍然以各種形式存在著,。盡管城市管理者們持續(xù)整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建,，讓拆違成為基層治理痼疾,。
回顧2019年，從河北到廣東，從浙江到貴州,，全國(guó)多地展開拆違行動(dòng),，取得一定成效。但在這場(chǎng)基層治理的持久戰(zhàn)中,，基層人士疾呼,，需要更廣泛的社會(huì)認(rèn)知與參與。
持續(xù)整改仍“量大面廣”
多位業(yè)內(nèi)人士提到,，違建問題頻繁出現(xiàn)且長(zhǎng)期存在,，本質(zhì)上是我國(guó)基層土地管理能力難以規(guī)范引導(dǎo)轉(zhuǎn)型期百姓各類建設(shè)需求的產(chǎn)物，尤其是無法合理控制利益密集地帶中,，部分農(nóng)戶和城市居民逐利建房或違規(guī)建房的不合理沖動(dòng),。
在廣州，一處在當(dāng)?shù)刂皡^(qū)白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”,，在多方的努力下于2019年成為歷史,，并成功復(fù)綠?！按罄徲邸彼诘亟值郎鐓^(qū)負(fù)責(zé)人介紹說,，現(xiàn)在很難想象，在一片不足500平方米的區(qū)域,，曾有18棟四五層高的違建,，高峰時(shí)超過500人居住其間。
廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局治違督導(dǎo)處處長(zhǎng)郭敬曦表示,，早在20年前,，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃部門就下發(fā)過拆除通知書，法院去強(qiáng)制執(zhí)行也沒完成,。由于未出現(xiàn)較大的安全事故,，在沒有更好的安置辦法下，當(dāng)?shù)匾恢睕]有采取強(qiáng)拆措施,。
實(shí)際上房屋建在半山腰,，雨季來臨時(shí)這里極易出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害。街道辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說,，2013年前后,，“大缽盂”所在的區(qū)域就被確定為地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)。直到2018年一場(chǎng)連綿數(shù)日的大雨,，才讓這里的問題再次進(jìn)入官方視野,。
2018年，廣東遭遇了臺(tái)風(fēng)“山竹”襲擊,。周邊居民形容，臺(tái)風(fēng)過境時(shí)，才真正感受到什么是“風(fēng)雨飄搖”,。處在地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)上的“大缽盂”,，牢固程度遠(yuǎn)低于周圍住宅，風(fēng)險(xiǎn)也更大,。
為了保障安全,，街道花了三天時(shí)間將居民安全撤離。然而臺(tái)風(fēng)一過,，又有很多人回流居住,。臺(tái)風(fēng)過境讓部分居民意識(shí)到繼續(xù)住在“大缽盂”存在一定風(fēng)險(xiǎn)，以此為契機(jī),，街道下決心拆掉這顆“定時(shí)炸彈”,。
2019年3月開始，廣州針對(duì)白云山景區(qū)周邊開展拆違復(fù)綠專項(xiàng)行動(dòng),，通過多部門協(xié)作解決城市拆違的痛點(diǎn),，也為解決“大缽盂”隱患問題帶來契機(jī)。社區(qū)工作人員先是對(duì)全部408戶居民身份進(jìn)行一一排查,，并進(jìn)行分流處理,。經(jīng)過12輪溝通談判，最終在2019年6月,，“大缽盂”內(nèi)的400多戶居民全部搬離,，并且做到了零投訴。
“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個(gè)標(biāo)志性事件,，在其帶動(dòng)和影響下,，廣州城管部門當(dāng)年11月就完成了4500萬平方米的年拆違目標(biāo)，但不容忽視的是,，廣州市內(nèi)仍有上億平方米的存量違建,，拆違工作依然任重道遠(yuǎn)。
同樣的情況還發(fā)生在許多城市,。在河北邯鄲,，近三年來拆除違建1500多萬平方米，數(shù)十年形成的違建得到比較徹底的清理,。在浙江臺(tái)州,，根據(jù)當(dāng)?shù)?019年初存量違建調(diào)查摸底數(shù)據(jù)，自2013年以來,，當(dāng)?shù)乩塾?jì)拆除各類違法建筑2.06億平方米,，尚有存量違建總建筑面積3927萬平方米。
武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士王向陽對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，違建問題主要體現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房,、建新不拆舊,、面積超標(biāo)、濫占耕地建房等問題,，小產(chǎn)權(quán)房問題主要集中在長(zhǎng)三角,、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，建新不拆舊,、面積超標(biāo),、濫占耕地建房等則在中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)較為普遍。
從直接后果來看,，違建問題阻礙了城市空間的優(yōu)化布局和城市規(guī)劃的組織實(shí)施,，道路、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施,、公益項(xiàng)目無法落地,。同時(shí)，還容易造成安全隱患,，違法建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)層次低,，建設(shè)施工質(zhì)量差，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結(jié)構(gòu),、占用著消防通道,，不僅存在建筑倒塌的風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)生消防安全事故時(shí)還將嚴(yán)重影響逃生和救援,。
基層拆違面臨多重挑戰(zhàn)
在許多基層人士看來,，已經(jīng)建成的歷史違建，盡管群眾意見較大,，但牽扯到方方面面的原因,，多方訴求難以同時(shí)滿足。在沒有更好的解決辦法,、缺少處置的有效抓手的情況下,，作為末端處理環(huán)節(jié)的拆違面臨諸多挑戰(zhàn)，反映出一些基層社會(huì)治理的普遍現(xiàn)象,。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),，在一些地方，“先上車,，后補(bǔ)票”式公共設(shè)施違建普遍,。在河北，一些基層干部反映,，污水處理廠,、道路、燃?xì)鈨?chǔ)氣站,、垃圾中轉(zhuǎn)站等一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)違法占地較多,。有些項(xiàng)目急于上馬,，未辦理好土地手續(xù)，造成“先上車,，后補(bǔ)票”,。僅在河北省內(nèi)的一些道路項(xiàng)目上，就不同程度存在有違規(guī)占地問題,，甚至有道路已通車一兩年，占地手續(xù)還沒辦完,。
還有一些城市經(jīng)歷多年“城鎮(zhèn)化”“工業(yè)化”發(fā)展后,，歷史遺留違建問題棘手。廣州市天河區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局副局長(zhǎng)黎明說,，20世紀(jì)九十年代末,，廣州市天河區(qū)進(jìn)行撤村改制，從村社改成股份制公司,，村民的身份轉(zhuǎn)換為居民,，變“種菜”為“種房子”，但用地性質(zhì)無法轉(zhuǎn)換,，成了難以調(diào)和的矛盾,。以天河區(qū)石牌村為例，當(dāng)初該村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住,。為了滿足居住需求,，村民不斷改建，各種違建構(gòu)成了如今石牌村的密集建筑群,，但這種歷史遺留問題,，相關(guān)部門無從下手。
臺(tái)州市相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，臺(tái)州以工業(yè)立市,，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深入推進(jìn)“三改一拆”行動(dòng)時(shí),，擔(dān)憂拆違可能會(huì)對(duì)企業(yè)有影響,，阻礙經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。企業(yè)廠區(qū)內(nèi)違建歷史成因復(fù)雜,，一些老舊工業(yè)區(qū)內(nèi)小微企業(yè)眾多,，安置分流十分困難。
與此同時(shí),，由于拆違“投入大,、無補(bǔ)貼”，基層感到不堪重負(fù),。浙江臺(tái)州市相關(guān)負(fù)責(zé)人說,，拆違費(fèi)用是一筆巨大開支,，拆違加清理按每平方米均價(jià)30元計(jì)算，每完成100萬平方米年度任務(wù),，需要費(fèi)用約3000萬元,。除用于建設(shè)小微園區(qū)、商業(yè)開發(fā)等拆后利用方式可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,，大部分還是用于復(fù)耕復(fù)墾復(fù)綠及停車場(chǎng),、游步道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負(fù),。
杭州市一城區(qū)政府拆違辦主任告訴記者,，目前強(qiáng)制拆除的費(fèi)用是區(qū)政府出，開支比較大,，2018年上城區(qū)拆違費(fèi)用1000多萬元,，高樓拆除還存在安全保障、建筑物垃圾處理,、拆掉后漏水需要修復(fù)等問題,，有的小區(qū)修復(fù)費(fèi)用比拆除費(fèi)用還高。
“程序煩瑣”“復(fù)議訴訟”致使“拆違戰(zhàn)線”拉長(zhǎng),。河北省一些基層干部表示,，按照相關(guān)規(guī)定，土地違法相關(guān)案件需經(jīng)過立案,、調(diào)查,、告知、處罰,、復(fù)議,、訴訟、執(zhí)行等法定程序,，六個(gè)月才能進(jìn)入法院受理程序,，導(dǎo)致拆違工作難以快速執(zhí)行到位。
此外,，拆違引發(fā)的復(fù)議訴訟嚴(yán)重影響了拆違工作的開展,。臺(tái)州市拆違干部表示，在違建持有人不配合的情況下,，從做出行政處罰決定書到依法強(qiáng)制拆違完畢,，一般需要九個(gè)月到一年的時(shí)間?；鶎诱趶?qiáng)制拆違時(shí),，為提高效率，往往以簡(jiǎn)易程序代替依法行政程序,。近年來,，因拆違引發(fā)的行政復(fù)議訴訟案件明顯增多,，此類以簡(jiǎn)易程序拆違的案件大多因程序違法而敗訴，不僅延長(zhǎng)了拆違進(jìn)程,，還給當(dāng)?shù)卣畮砗艽髩毫Α?/p>
而作為拆違“唯一執(zhí)行者”,，一些地方的基層城管工作人員表示“人少、任務(wù)重,、力不從心”,。廣州市黃埔區(qū)一名基層城管工作人員將城管比喻為最后的“守門員”，雖然“違建”相關(guān)工作涉及多個(gè)部門,，但最后都要通過城管“拆違”這個(gè)唯一的“出口”解決,。據(jù)介紹，目前廣州市城管被賦予的職能要求有388項(xiàng)之多,，拆違只是其中一項(xiàng)。黎明說,，面對(duì)類別繁多的職能任務(wù),，基層城管人員顯得力不從心。
此外,，新建住宅違建連片涉及住戶多,，成為治理頑疾。貴陽市綜合行政執(zhí)法支隊(duì)云巖大隊(duì)三馬辦公室主任王強(qiáng)介紹,，目前不少開發(fā)商虛假宣傳引誘購房者,，如告訴購房者可在高層建筑連廊搭建小房子、擴(kuò)建陽臺(tái),、在別墅花園或露臺(tái)搭建陽光房……致使違建連片出現(xiàn),。此類違建因波及面廣，涉及住戶太多,，成為治理頑疾,。
貴陽市綜合行政執(zhí)法支隊(duì)云巖大隊(duì)普天中隊(duì)一名干部說，當(dāng)?shù)匾惶巹e墅區(qū)2016年開建,，如今96棟別墅大部分存在違建,；另外一個(gè)社區(qū)是近幾年新建的一個(gè)高層建筑社區(qū)，但34層的高層建筑幾乎每一層都存在連廊違建,。
強(qiáng)化源頭治理疏堵結(jié)合
一些基層干部表示,，目前未批先建等違法違規(guī)問題明顯減少。要減少拆違造成的社會(huì)財(cái)富損失,，就要在全社會(huì)樹立依法建設(shè)意識(shí),，扭轉(zhuǎn)企業(yè)建設(shè)未批先建、少批多建和農(nóng)村“不占地白不占,，誰不占誰吃虧”的風(fēng)氣,。
一些基層干部表示,，違法建筑和違法占地問題背后有著復(fù)雜的原因，往往是由“問題形成階段缺乏政策”“不是當(dāng)前主要工作”等原因造成,，并因?yàn)椤叭诵鬅o害”暫時(shí)擱置,。直到成為多年頑疾，才又引起地方部門的重視和決心,。要遏制違法建筑問題發(fā)生,，既要開展強(qiáng)有力的集中拆違消除存量，也要從培育全社會(huì)依法用地和建設(shè)觀念,、建立預(yù)警預(yù)防機(jī)制,、大幅提高違法成本等方面著手，避免“小拖大,，大拖炸”,。
一是建立“逢違必拆”機(jī)制，加大打擊震懾力度,。部分基層干部認(rèn)為,，違法占地、違章建筑問題易發(fā)多發(fā),，與長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展,、依法用地和依法建設(shè)觀念淡薄等有直接關(guān)系。
多年來違法建筑屢禁不絕,，“違法成本低,、收益高”是重要因素。浙江省溫嶺市橫峰街道一間15到20平方米簡(jiǎn)易輔助房屋每月租金七八百元,，河北省一些地方被拆除的違建倉庫每年租金數(shù)十萬元,，導(dǎo)致明知故犯甚至屢拆屢建問題。
部分基層干部表示,，目前對(duì)土地違法的處罰主要集中于警告,、罰款、沒收違法建筑,、沒收非法財(cái)物,、限期拆除等，違法成本較低,、震懾作用小,。從根本上遏制違建問題，應(yīng)大幅提高違建成本,、形成“強(qiáng)力震懾”,，讓搞違建的人“得不償失”。相關(guān)人士建議，應(yīng)理順?biāo)痉ㄣ暯訖C(jī)制,，暢通違法占地案件向公安,、法院移交移送體制，對(duì)占地?cái)?shù)量較大,、涉嫌觸犯刑法的案件及時(shí)移交查處,。
二是健全預(yù)警預(yù)防機(jī)制，落實(shí)共同監(jiān)管責(zé)任,。一些基層干部表示,，預(yù)防比拆違更重要，應(yīng)加大城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批后監(jiān)管力度,，防止“木已成舟”,、不易糾正等問題。浙江省杭州市上城區(qū)城管局法規(guī)科科長(zhǎng)江瀾說,，要建立健全違建預(yù)警預(yù)防和監(jiān)管責(zé)任機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早制止,。形成“早發(fā)現(xiàn),、早制止、早報(bào)告,、早處理”快速反應(yīng)機(jī)制，將違建行為“發(fā)現(xiàn)在初始,，解決在萌芽”,，筑好監(jiān)管“第一道防線”。
部分基層干部表示,，要持續(xù)鞏固拆違成果,、防止違建死灰復(fù)燃，做好“后半篇”文章至關(guān)重要,。河北,、浙江、廣東等地堅(jiān)持“拆改并重”,，對(duì)拆后建筑垃圾及時(shí)清理,，對(duì)騰退的空間和土地因地制宜加強(qiáng)規(guī)劃和管理，用于建設(shè)游園,、公共停車場(chǎng),、便民市場(chǎng)等公共服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)環(huán)境,、經(jīng)濟(jì),、民生等綜合效益最大化，增強(qiáng)群眾獲得感。
三是建立聯(lián)合懲戒機(jī)制,，疏堵結(jié)合源頭治理,。部分基層干部表示，違建問題屢禁難絕,，除了加大預(yù)防和拆除力度,，還可探索建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓企業(yè)和個(gè)人從不敢違建到不想違建,，真正實(shí)現(xiàn)源頭治理,。
杭州、廣州等多地城管部門基層干部建議,，將違建情況與社會(huì)征信系統(tǒng)對(duì)接,，存在違建問題的房屋不能上市交易、業(yè)主納入失信者黑名單,，讓企業(yè)和個(gè)人從“不敢違建”,，逐步發(fā)展到“不想違建”。盯緊黨員干部,、公職人員,、“兩代表一委員”等重點(diǎn)人群，嚴(yán)格網(wǎng)上辦案,，全流程監(jiān)控案件辦理程序,，對(duì)查控不力的啟動(dòng)問責(zé)。
浙江臺(tái)州一些基層干部表示,，應(yīng)實(shí)施“誰違建,，誰承擔(dān)拆除費(fèi)用”，建議加大懲戒力度,，對(duì)拒不拆違,、由官方強(qiáng)拆的，依法向違建當(dāng)事人追繳強(qiáng)拆費(fèi)用,。
此外,，多地基層干部表示，治理違建應(yīng)疏堵結(jié)合,，為依法用地謀劃出路,，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障發(fā)展并行不悖。落實(shí)土地規(guī)劃“一張圖”,，防止各項(xiàng)規(guī)劃不一導(dǎo)致的違建問題,。同時(shí)，加大土地規(guī)劃調(diào)整和補(bǔ)充耕地力度,，及時(shí)為項(xiàng)目解決建設(shè)用地指標(biāo),。
（本文由記者荊淮僑、黃筱,、劉智強(qiáng),、齊雷杰采寫）
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