城市的頂樓陽(yáng)光房、商品房通風(fēng)井改造變房間、農(nóng)村的“一戶多宅”、私占農(nóng)田蓋房建廠……時(shí)至今日，在中國(guó)城鄉(xiāng)的角落,，違建仍然以各種形式存在著。盡管城市管理者們持續(xù)整改，但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建，讓拆違成為基層治理痼疾。
回顧2019年,，從河北到廣東,，從浙江到貴州，全國(guó)多地展開(kāi)拆違行動(dòng),，取得一定成效,。但在這場(chǎng)基層治理的持久戰(zhàn)中，基層人士疾呼,，需要更廣泛的社會(huì)認(rèn)知與參與,。
持續(xù)整改仍“量大面廣”
多位業(yè)內(nèi)人士提到，違建問(wèn)題頻繁出現(xiàn)且長(zhǎng)期存在,，本質(zhì)上是我國(guó)基層土地管理能力難以規(guī)范引導(dǎo)轉(zhuǎn)型期百姓各類建設(shè)需求的產(chǎn)物,，尤其是無(wú)法合理控制利益密集地帶中，部分農(nóng)戶和城市居民逐利建房或違規(guī)建房的不合理沖動(dòng),。
在廣州,，一處在當(dāng)?shù)刂皡^(qū)白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”，在多方的努力下于2019年成為歷史,，并成功復(fù)綠,。“大缽盂”所在地街道社區(qū)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō),，現(xiàn)在很難想象,，在一片不足500平方米的區(qū)域，曾有18棟四五層高的違建，高峰時(shí)超過(guò)500人居住其間,。
廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局治違督導(dǎo)處處長(zhǎng)郭敬曦表示,，早在20年前，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃部門就下發(fā)過(guò)拆除通知書(shū),，法院去強(qiáng)制執(zhí)行也沒(méi)完成,。由于未出現(xiàn)較大的安全事故，在沒(méi)有更好的安置辦法下,，當(dāng)?shù)匾恢睕](méi)有采取強(qiáng)拆措施,。
實(shí)際上房屋建在半山腰，雨季來(lái)臨時(shí)這里極易出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害,。街道辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),，2013年前后，“大缽盂”所在的區(qū)域就被確定為地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn),。直到2018年一場(chǎng)連綿數(shù)日的大雨,，才讓這里的問(wèn)題再次進(jìn)入官方視野。
2018年,，廣東遭遇了臺(tái)風(fēng)“山竹”襲擊,。周邊居民形容，臺(tái)風(fēng)過(guò)境時(shí),，才真正感受到什么是“風(fēng)雨飄搖”,。處在地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)上的“大缽盂”，牢固程度遠(yuǎn)低于周圍住宅,，風(fēng)險(xiǎn)也更大,。
為了保障安全，街道花了三天時(shí)間將居民安全撤離,。然而臺(tái)風(fēng)一過(guò),，又有很多人回流居住。臺(tái)風(fēng)過(guò)境讓部分居民意識(shí)到繼續(xù)住在“大缽盂”存在一定風(fēng)險(xiǎn),，以此為契機(jī),，街道下決心拆掉這顆“定時(shí)炸彈”。
2019年3月開(kāi)始,，廣州針對(duì)白云山景區(qū)周邊開(kāi)展拆違復(fù)綠專項(xiàng)行動(dòng),，通過(guò)多部門協(xié)作解決城市拆違的痛點(diǎn)，也為解決“大缽盂”隱患問(wèn)題帶來(lái)契機(jī),。社區(qū)工作人員先是對(duì)全部408戶居民身份進(jìn)行一一排查,，并進(jìn)行分流處理。經(jīng)過(guò)12輪溝通談判,，最終在2019年6月,，“大缽盂”內(nèi)的400多戶居民全部搬離，并且做到了零投訴。
“大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個(gè)標(biāo)志性事件,，在其帶動(dòng)和影響下,，廣州城管部門當(dāng)年11月就完成了4500萬(wàn)平方米的年拆違目標(biāo)，但不容忽視的是,，廣州市內(nèi)仍有上億平方米的存量違建,，拆違工作依然任重道遠(yuǎn)。
同樣的情況還發(fā)生在許多城市,。在河北邯鄲,，近三年來(lái)拆除違建1500多萬(wàn)平方米，數(shù)十年形成的違建得到比較徹底的清理,。在浙江臺(tái)州,，根據(jù)當(dāng)?shù)?019年初存量違建調(diào)查摸底數(shù)據(jù)，自2013年以來(lái),，當(dāng)?shù)乩塾?jì)拆除各類違法建筑2.06億平方米,，尚有存量違建總建筑面積3927萬(wàn)平方米。
武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士王向陽(yáng)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，違建問(wèn)題主要體現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房,、建新不拆舊、面積超標(biāo),、濫占耕地建房等問(wèn)題,，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題主要集中在長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,，建新不拆舊、面積超標(biāo),、濫占耕地建房等則在中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)較為普遍,。
從直接后果來(lái)看，違建問(wèn)題阻礙了城市空間的優(yōu)化布局和城市規(guī)劃的組織實(shí)施,，道路,、公園綠地等基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目無(wú)法落地,。同時(shí),，還容易造成安全隱患，違法建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)層次低,，建設(shè)施工質(zhì)量差,，特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結(jié)構(gòu)、占用著消防通道,，不僅存在建筑倒塌的風(fēng)險(xiǎn),，在發(fā)生消防安全事故時(shí)還將嚴(yán)重影響逃生和救援。
基層拆違面臨多重挑戰(zhàn)
在許多基層人士看來(lái)，已經(jīng)建成的歷史違建,，盡管群眾意見(jiàn)較大,，但牽扯到方方面面的原因，多方訴求難以同時(shí)滿足,。在沒(méi)有更好的解決辦法,、缺少處置的有效抓手的情況下，作為末端處理環(huán)節(jié)的拆違面臨諸多挑戰(zhàn),，反映出一些基層社會(huì)治理的普遍現(xiàn)象,。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些地方,，“先上車,，后補(bǔ)票”式公共設(shè)施違建普遍。在河北,，一些基層干部反映,，污水處理廠、道路,、燃?xì)鈨?chǔ)氣站,、垃圾中轉(zhuǎn)站等一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)違法占地較多。有些項(xiàng)目急于上馬,，未辦理好土地手續(xù),，造成“先上車，后補(bǔ)票”,。僅在河北省內(nèi)的一些道路項(xiàng)目上,，就不同程度存在有違規(guī)占地問(wèn)題，甚至有道路已通車一兩年,，占地手續(xù)還沒(méi)辦完,。
還有一些城市經(jīng)歷多年“城鎮(zhèn)化”“工業(yè)化”發(fā)展后，歷史遺留違建問(wèn)題棘手,。廣州市天河區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局副局長(zhǎng)黎明說(shuō),，20世紀(jì)九十年代末，廣州市天河區(qū)進(jìn)行撤村改制,，從村社改成股份制公司,，村民的身份轉(zhuǎn)換為居民，變“種菜”為“種房子”,，但用地性質(zhì)無(wú)法轉(zhuǎn)換,，成了難以調(diào)和的矛盾。以天河區(qū)石牌村為例,，當(dāng)初該村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住,。為了滿足居住需求,，村民不斷改建，各種違建構(gòu)成了如今石牌村的密集建筑群,，但這種歷史遺留問(wèn)題,，相關(guān)部門無(wú)從下手。
臺(tái)州市相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，臺(tái)州以工業(yè)立市,，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深入推進(jìn)“三改一拆”行動(dòng)時(shí),，擔(dān)憂拆違可能會(huì)對(duì)企業(yè)有影響,，阻礙經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。企業(yè)廠區(qū)內(nèi)違建歷史成因復(fù)雜,，一些老舊工業(yè)區(qū)內(nèi)小微企業(yè)眾多,，安置分流十分困難。
與此同時(shí),，由于拆違“投入大,、無(wú)補(bǔ)貼”，基層感到不堪重負(fù),。浙江臺(tái)州市相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),，拆違費(fèi)用是一筆巨大開(kāi)支，拆違加清理按每平方米均價(jià)30元計(jì)算,，每完成100萬(wàn)平方米年度任務(wù),，需要費(fèi)用約3000萬(wàn)元。除用于建設(shè)小微園區(qū),、商業(yè)開(kāi)發(fā)等拆后利用方式可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,，大部分還是用于復(fù)耕復(fù)墾復(fù)綠及停車場(chǎng)、游步道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負(fù),。
杭州市一城區(qū)政府拆違辦主任告訴記者，目前強(qiáng)制拆除的費(fèi)用是區(qū)政府出,，開(kāi)支比較大,，2018年上城區(qū)拆違費(fèi)用1000多萬(wàn)元,，高樓拆除還存在安全保障,、建筑物垃圾處理、拆掉后漏水需要修復(fù)等問(wèn)題,，有的小區(qū)修復(fù)費(fèi)用比拆除費(fèi)用還高,。
“程序煩瑣”“復(fù)議訴訟”致使“拆違戰(zhàn)線”拉長(zhǎng)。河北省一些基層干部表示,，按照相關(guān)規(guī)定,，土地違法相關(guān)案件需經(jīng)過(guò)立案,、調(diào)查、告知,、處罰,、復(fù)議、訴訟,、執(zhí)行等法定程序,，六個(gè)月才能進(jìn)入法院受理程序，導(dǎo)致拆違工作難以快速執(zhí)行到位,。
此外,，拆違引發(fā)的復(fù)議訴訟嚴(yán)重影響了拆違工作的開(kāi)展。臺(tái)州市拆違干部表示,，在違建持有人不配合的情況下,，從做出行政處罰決定書(shū)到依法強(qiáng)制拆違完畢，一般需要九個(gè)月到一年的時(shí)間,?；鶎诱趶?qiáng)制拆違時(shí)，為提高效率,，往往以簡(jiǎn)易程序代替依法行政程序,。近年來(lái)，因拆違引發(fā)的行政復(fù)議訴訟案件明顯增多,，此類以簡(jiǎn)易程序拆違的案件大多因程序違法而敗訴,，不僅延長(zhǎng)了拆違進(jìn)程，還給當(dāng)?shù)卣畮?lái)很大壓力,。
而作為拆違“唯一執(zhí)行者”,，一些地方的基層城管工作人員表示“人少、任務(wù)重,、力不從心”,。廣州市黃埔區(qū)一名基層城管工作人員將城管比喻為最后的“守門員”，雖然“違建”相關(guān)工作涉及多個(gè)部門,，但最后都要通過(guò)城管“拆違”這個(gè)唯一的“出口”解決,。據(jù)介紹，目前廣州市城管被賦予的職能要求有388項(xiàng)之多,，拆違只是其中一項(xiàng),。黎明說(shuō)，面對(duì)類別繁多的職能任務(wù),，基層城管人員顯得力不從心,。
此外，新建住宅違建連片涉及住戶多,，成為治理頑疾,。貴陽(yáng)市綜合行政執(zhí)法支隊(duì)云巖大隊(duì)三馬辦公室主任王強(qiáng)介紹,，目前不少開(kāi)發(fā)商虛假宣傳引誘購(gòu)房者，如告訴購(gòu)房者可在高層建筑連廊搭建小房子,、擴(kuò)建陽(yáng)臺(tái),、在別墅花園或露臺(tái)搭建陽(yáng)光房……致使違建連片出現(xiàn)。此類違建因波及面廣,，涉及住戶太多,，成為治理頑疾。
貴陽(yáng)市綜合行政執(zhí)法支隊(duì)云巖大隊(duì)普天中隊(duì)一名干部說(shuō),，當(dāng)?shù)匾惶巹e墅區(qū)2016年開(kāi)建,，如今96棟別墅大部分存在違建；另外一個(gè)社區(qū)是近幾年新建的一個(gè)高層建筑社區(qū),，但34層的高層建筑幾乎每一層都存在連廊違建,。
強(qiáng)化源頭治理疏堵結(jié)合
一些基層干部表示，目前未批先建等違法違規(guī)問(wèn)題明顯減少,。要減少拆違造成的社會(huì)財(cái)富損失,，就要在全社會(huì)樹(shù)立依法建設(shè)意識(shí)，扭轉(zhuǎn)企業(yè)建設(shè)未批先建,、少批多建和農(nóng)村“不占地白不占,，誰(shuí)不占誰(shuí)吃虧”的風(fēng)氣。
一些基層干部表示,，違法建筑和違法占地問(wèn)題背后有著復(fù)雜的原因,，往往是由“問(wèn)題形成階段缺乏政策”“不是當(dāng)前主要工作”等原因造成，并因?yàn)椤叭诵鬅o(wú)害”暫時(shí)擱置,。直到成為多年頑疾,，才又引起地方部門的重視和決心。要遏制違法建筑問(wèn)題發(fā)生,，既要開(kāi)展強(qiáng)有力的集中拆違消除存量,，也要從培育全社會(huì)依法用地和建設(shè)觀念、建立預(yù)警預(yù)防機(jī)制,、大幅提高違法成本等方面著手,，避免“小拖大，大拖炸”,。
一是建立“逢違必拆”機(jī)制,，加大打擊震懾力度。部分基層干部認(rèn)為,，違法占地,、違章建筑問(wèn)題易發(fā)多發(fā),，與長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)粗放式發(fā)展,、依法用地和依法建設(shè)觀念淡薄等有直接關(guān)系,。
多年來(lái)違法建筑屢禁不絕，“違法成本低,、收益高”是重要因素,。浙江省溫嶺市橫峰街道一間15到20平方米簡(jiǎn)易輔助房屋每月租金七八百元，河北省一些地方被拆除的違建倉(cāng)庫(kù)每年租金數(shù)十萬(wàn)元,，導(dǎo)致明知故犯甚至屢拆屢建問(wèn)題,。
部分基層干部表示，目前對(duì)土地違法的處罰主要集中于警告,、罰款,、沒(méi)收違法建筑、沒(méi)收非法財(cái)物,、限期拆除等,，違法成本較低、震懾作用小,。從根本上遏制違建問(wèn)題,，應(yīng)大幅提高違建成本、形成“強(qiáng)力震懾”,，讓搞違建的人“得不償失”,。相關(guān)人士建議，應(yīng)理順?biāo)痉ㄣ暯訖C(jī)制,，暢通違法占地案件向公安,、法院移交移送體制，對(duì)占地?cái)?shù)量較大,、涉嫌觸犯刑法的案件及時(shí)移交查處,。
二是健全預(yù)警預(yù)防機(jī)制，落實(shí)共同監(jiān)管責(zé)任,。一些基層干部表示,，預(yù)防比拆違更重要，應(yīng)加大城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批后監(jiān)管力度,，防止“木已成舟”,、不易糾正等問(wèn)題。浙江省杭州市上城區(qū)城管局法規(guī)科科長(zhǎng)江瀾說(shuō),，要建立健全違建預(yù)警預(yù)防和監(jiān)管責(zé)任機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早制止,。形成“早發(fā)現(xiàn),、早制止、早報(bào)告,、早處理”快速反應(yīng)機(jī)制,，將違建行為“發(fā)現(xiàn)在初始,，解決在萌芽”，筑好監(jiān)管“第一道防線”,。
部分基層干部表示,，要持續(xù)鞏固拆違成果、防止違建死灰復(fù)燃,，做好“后半篇”文章至關(guān)重要,。河北、浙江,、廣東等地堅(jiān)持“拆改并重”,，對(duì)拆后建筑垃圾及時(shí)清理，對(duì)騰退的空間和土地因地制宜加強(qiáng)規(guī)劃和管理,，用于建設(shè)游園,、公共停車場(chǎng)、便民市場(chǎng)等公共服務(wù)項(xiàng)目,，實(shí)現(xiàn)環(huán)境,、經(jīng)濟(jì)、民生等綜合效益最大化,，增強(qiáng)群眾獲得感,。
三是建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，疏堵結(jié)合源頭治理,。部分基層干部表示,，違建問(wèn)題屢禁難絕，除了加大預(yù)防和拆除力度,，還可探索建立聯(lián)合懲戒機(jī)制,，讓企業(yè)和個(gè)人從不敢違建到不想違建，真正實(shí)現(xiàn)源頭治理,。
杭州,、廣州等多地城管部門基層干部建議，將違建情況與社會(huì)征信系統(tǒng)對(duì)接,，存在違建問(wèn)題的房屋不能上市交易,、業(yè)主納入失信者黑名單，讓企業(yè)和個(gè)人從“不敢違建”,，逐步發(fā)展到“不想違建”,。盯緊黨員干部、公職人員,、“兩代表一委員”等重點(diǎn)人群,，嚴(yán)格網(wǎng)上辦案，全流程監(jiān)控案件辦理程序，對(duì)查控不力的啟動(dòng)問(wèn)責(zé),。
浙江臺(tái)州一些基層干部表示,，應(yīng)實(shí)施“誰(shuí)違建，誰(shuí)承擔(dān)拆除費(fèi)用”,，建議加大懲戒力度，對(duì)拒不拆違,、由官方強(qiáng)拆的,，依法向違建當(dāng)事人追繳強(qiáng)拆費(fèi)用。
此外,，多地基層干部表示,，治理違建應(yīng)疏堵結(jié)合，為依法用地謀劃出路,，實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障發(fā)展并行不悖,。落實(shí)土地規(guī)劃“一張圖”，防止各項(xiàng)規(guī)劃不一導(dǎo)致的違建問(wèn)題,。同時(shí),，加大土地規(guī)劃調(diào)整和補(bǔ)充耕地力度，及時(shí)為項(xiàng)目解決建設(shè)用地指標(biāo),。
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