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　　■新理念　新思想　新戰(zhàn)略——中國特色現(xiàn)代國企制度

　　完善公司治理結(jié)構(gòu)是國企改革中的一個(gè)重要命題,，但多年來我們的公司從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看，已不差于西方發(fā)達(dá)國家,，但其作用效果卻并不理想,，原因在于公司治理關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全，而是依賴于公司治理機(jī)制的健全,。公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn),，公司治理必須靠法律規(guī)則來確立,，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，以此形成相互制衡的機(jī)制,。

　　公司治理的本質(zhì)是制衡

　　公司治理是以股東為核心的各利益相關(guān)者之間相互制衡關(guān)系的總稱,，其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者在權(quán)利安排、利益分配及責(zé)任機(jī)制方面的契約關(guān)系,。制衡機(jī)制以及作為其基礎(chǔ)的契約關(guān)系是公司治理的本質(zhì)所在,。

　　“制衡”之“制”意為制約，“制衡”之“衡”意為平衡,。公司治理中涉及很多利益相關(guān)者，他們的權(quán)利,、利益和責(zé)任需要達(dá)到平衡,，才能保持企業(yè)的長(zhǎng)效發(fā)展；而平衡都是通過不同利益主體的相互作用和相互制約才能形成,，而不是通過一方對(duì)另一方的強(qiáng)制來實(shí)現(xiàn),。換言之，相互作用和相互制約形成的平衡只能是契約的產(chǎn)物,。

　　目前國內(nèi)不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐和政策制定部門,，在對(duì)公司治理的理解上存在著很多偏頗。尤其突出的便是重“結(jié)構(gòu)”輕“機(jī)制”,，“完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成為人們的“口頭禪”,，甚至在政策文件中也是這樣表述的，似乎結(jié)構(gòu)健全了,，公司治理就可以有效了,。其實(shí)，公司治理結(jié)構(gòu)只是組織機(jī)構(gòu)問題,，包括股東大會(huì),、董事會(huì)（含獨(dú)立董事）、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行層等方面的公司治理機(jī)構(gòu)設(shè)置,。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看,，中國已不差于西方發(fā)達(dá)國家，甚至有過之而無不及,，但其作用效果卻嚴(yán)重落后于西方發(fā)達(dá)國家,。

　　中國國有企業(yè)公司治理目前處于偏低水平，最重要的原因是我們沒有真正認(rèn)識(shí)到公司治理的真諦是契約,，而契約是建立在利益主體法律地位平等基礎(chǔ)上的,，不是靠行政強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)的?；貧w公司治理本質(zhì),，關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全,，而是依賴于公司治理機(jī)制的健全。當(dāng)然,，也必須強(qiáng)調(diào),，公司治理結(jié)構(gòu)是公司治理機(jī)制有效性的基礎(chǔ)。

　　公司治理的動(dòng)力機(jī)制：權(quán)利制衡

　　在公司治理結(jié)構(gòu)中,，關(guān)鍵是股東大會(huì),、董事會(huì)和經(jīng)理層。他們之間的關(guān)系不是縱向等級(jí)關(guān)系,，而是彼此制衡關(guān)系,。就股東大會(huì)和董事會(huì)的關(guān)系來說，董事會(huì)并不能僅由某個(gè)或某類股東（如大股東）所左右,，中小股東在股東大會(huì)中的權(quán)利必須得到尊重,；就董事會(huì)和總經(jīng)理的關(guān)系來說，董事會(huì)任何成員并不能隨意干涉以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層的日常決策事務(wù),，原因就在于他們之間是契約關(guān)系,。

　　（一）股東之間的權(quán)利制衡

　　目前,，股東大會(huì)選舉董事會(huì)多是走形式,。對(duì)于國有控股公司來說，則基本上是國資委或組織部門提出人選,，然后再通過股東大會(huì)“選舉”,，而這種“選舉”幾乎沒有落選的可能性。在這種情況下,，股東大會(huì)選舉董事的動(dòng)力大大減弱,，尤其是小股東，通過股東大會(huì)表達(dá)自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實(shí)現(xiàn)的奢求,。

　　以累積投票為例,。累積投票是保證中小投資者代表進(jìn)入董事會(huì)，保證他們參與公司決策與監(jiān)督,，實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡的重要機(jī)制,。很多國有控股上市公司，由于國有股一股獨(dú)大,，加之政府支持,，使得國有大股東侵害民資中小股東的現(xiàn)象屢見不鮮，這導(dǎo)致中小股東不僅難以參與決策,，也缺少對(duì)董事會(huì)監(jiān)督的動(dòng)力,，更難以通過董事會(huì)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行約束，因?yàn)樗麄兓緵]有可能進(jìn)入作為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的董事會(huì),。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì),，2015年國有控股公司中有中小投資者累積投票的比例從2014年的20.44%“斷崖式”下降到8.70%,，這對(duì)于試圖進(jìn)入國企參與混合所有制改革的民企來說，無疑是非常負(fù)面的一個(gè)信號(hào),，因?yàn)檫@意味著實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)中各類股東平等還只是停留在口頭或紙質(zhì)文件中,，而沒有真正落到實(shí)處。

　　再以防止國資流失為例,。這是國有大股東一再強(qiáng)調(diào)的,，從純粹的經(jīng)濟(jì)主體角度，股東防止自己投入的資本不能流失,，是沒有問題的,。引起爭(zhēng)議的是，代表國有股東的是政府,，而政府作為公眾利益的代表,，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)所有股東權(quán)利的平等保護(hù)，而不是只強(qiáng)調(diào)一方權(quán)利的保護(hù),，因?yàn)橹粡?qiáng)調(diào)保護(hù)一方，就容易侵害到其他利益相關(guān)方,，對(duì)于國有控股的混合所有制企業(yè)來說,，其他利益相關(guān)方就是中小股東。

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出,，要不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力,、控制力和影響力。這句話在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了不少誤解,，不少民營(yíng)企業(yè)家據(jù)此認(rèn)為,，國企發(fā)展混合所有制就是新一輪的國進(jìn)民退，因?yàn)槊褓Y進(jìn)入既有國企,，只能做小股東,，對(duì)國有大股東形不成制衡，最終結(jié)果只能是被國資所控制,，從而造成民資的權(quán)益得不到保護(hù),，這成為民資參與國企混改的最大擔(dān)憂。一些政府和國企負(fù)責(zé)人也有同樣的認(rèn)識(shí),，認(rèn)為如果國資不能控制民資,，就會(huì)導(dǎo)致國資流失，而“國資流失”這頂帽子是任何國企負(fù)責(zé)人都承擔(dān)不起的,。這成為國企負(fù)責(zé)人混改動(dòng)力不足的最重要的原因,。

　　因此，國企發(fā)展混合所有制,，不能強(qiáng)調(diào)國資對(duì)民資的控制,，只能強(qiáng)調(diào)國資和民資的平等,。可以說,，國企混改成功的關(guān)鍵就是國有大股東和其他股東的權(quán)利平等和相互制衡,，進(jìn)而才能形成國資和民資的合力，否則民資非但不愿意進(jìn)入,，而且還會(huì)影響企業(yè)活力,。

　　（二）董事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)利制衡

　　公司治理是基于契約來規(guī)范的,，這意味著,，公司治理層是沒有“一把手”概念的，“一把手”概念僅存在于經(jīng)營(yíng)層,。根據(jù)公司法,，董事長(zhǎng)由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，而董事會(huì)是一個(gè)會(huì)議體,，董事的權(quán)力是平等的,，董事長(zhǎng)僅僅是“董事會(huì)召集人”，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者,。董事長(zhǎng)的職權(quán)具有組織,、協(xié)調(diào)、代表的性質(zhì),，且限于董事會(huì)的職責(zé)范圍內(nèi),，向總經(jīng)理授權(quán)進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)管理工作的是董事會(huì)而不是董事長(zhǎng)。

　　董事長(zhǎng)成為“一把手”,，其實(shí)質(zhì)是把董事長(zhǎng)職能置于與總經(jīng)理職能等同的位置,，于是，董事長(zhǎng)作為董事會(huì)成員所承擔(dān)的監(jiān)督角色與經(jīng)營(yíng)者作為被監(jiān)督的角色一體化了,。更重要的是,，把董事長(zhǎng)確定為“一把手”意味著董事長(zhǎng)變成了高管，由此使企業(yè)面臨潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)：一是使以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨(dú)立性,，經(jīng)理層動(dòng)力受挫,，潛能難以充分發(fā)揮，這從前面所列企業(yè)家能力指數(shù)便可得知,；二是總經(jīng)理成為“二把手”,，非獨(dú)立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長(zhǎng)，矛盾由此產(chǎn)生,；三是由于日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān),，但決策又往往是董事長(zhǎng)干預(yù)或參與所致，同樣激發(fā)矛盾,；四是董事長(zhǎng)“一把手”地位,，可能使其獨(dú)斷專行,，增加董事長(zhǎng)犯罪風(fēng)險(xiǎn)；五是總經(jīng)理會(huì)試圖謀求董事長(zhǎng)職位,，可能會(huì)鋌而走險(xiǎn),，增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險(xiǎn)；六是如果董事長(zhǎng)來自國有大股東（這是普遍的情況）,，因其是“一把手”,，那就很可能把大股東的意志強(qiáng)加于民資股東，這無疑會(huì)破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則,。

　　另外,，董事會(huì)自身的職權(quán)也經(jīng)常被“架空”，表現(xiàn)在選擇經(jīng)理人方面,，董事會(huì)難以真正通過經(jīng)理人市場(chǎng)選聘總經(jīng)理,。根據(jù)我們對(duì)國有控股上市公司的統(tǒng)計(jì)，總經(jīng)理由市場(chǎng)選聘的比例,，2013年和2015年分別是12.56%和8.41%,，2015年比2013年出現(xiàn)了較大幅度的下降。對(duì)于國有控股公司來說,，很多董事會(huì)對(duì)總經(jīng)理的選聘并非都是由董事會(huì)獨(dú)立選聘,，更多的是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘，就此看來,，真正由董事會(huì)獨(dú)立選聘總經(jīng)理的比例是更低的。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘總經(jīng)理一般有三個(gè)來源：一是從政府中選派,；二是從公司內(nèi)部選拔,，一般由某一副手接任；三是將其他國企的經(jīng)營(yíng)者調(diào)任該公司,。由于國企的經(jīng)營(yíng)者擁有行政級(jí)別和行政待遇,，因此基本上不存在從民營(yíng)企業(yè)家中選聘的問題。實(shí)際上,，民企中不乏優(yōu)秀的企業(yè)家,，像法國，優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)家是可以成為國企經(jīng)營(yíng)者的,。

　　董事會(huì)依法聘任經(jīng)理層屬于其行使決策權(quán)的范疇,，進(jìn)一步說，經(jīng)理層的選擇是公司這個(gè)獨(dú)立主體的經(jīng)濟(jì)行為,，而不是政府的行政行為,。簡(jiǎn)單地套用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔模式，助長(zhǎng)了國企負(fù)責(zé)人熱衷于追逐“官本位”隱形政治福利的思想,。因此,，必須改變傳統(tǒng)的政府對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人特別是董事長(zhǎng)與總經(jīng)理的“同紙任命”方式,，形成政府依法監(jiān)督企業(yè)、出資人推薦董事,、董事會(huì)依法選聘經(jīng)理人的分層選拔任用方式,。

　　國企高管（以總經(jīng)理為代表）的薪酬也不是董事會(huì)與高管談判的結(jié)果，這是高管權(quán)益被“架空”的又一重要表現(xiàn),，這導(dǎo)致高管薪酬激勵(lì)力度偏低,，并成為影響高管能力發(fā)揮的重要因素。近幾年,，對(duì)于國企高管,，普遍采取了一刀切式的降薪政策，不僅使動(dòng)力不足問題更加突出,，而且人才流失也開始凸顯,。我們?cè)诳紤]高管貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，計(jì)算了中國上市公司高管薪酬指數(shù)（即高管薪酬與其貢獻(xiàn)的吻合度）,，2012年和2015年,，國有控股公司高管薪酬指數(shù)分別為71.38和75.99，而非國有控股公司則分別是172.97和461.35,，國有控股公司高管薪酬指數(shù)大大低于非國有控股公司,。相對(duì)于2012年，2015年國有控股公司高管薪酬指數(shù)只是略微提升,，而非國有控股公司高管薪酬指數(shù)則是大幅提升,，這恐怕是國企人才流失的重要原因。

　　公司治理的約束機(jī)制：責(zé)任制衡

　　責(zé)任制衡可以從兩個(gè)方面解釋：一方面,，責(zé)任是對(duì)稱的,，你對(duì)我負(fù)責(zé)，我也對(duì)你負(fù)責(zé),。比如總經(jīng)理要向董事會(huì)負(fù)責(zé),，董事會(huì)也要向總經(jīng)理負(fù)責(zé)?？偨?jīng)理向董事會(huì)負(fù)責(zé)容易理解,，因?yàn)榭偨?jīng)理是由董事會(huì)聘任的。董事會(huì)向總經(jīng)理負(fù)責(zé)似乎不好理解,，其實(shí)也不難,，即董事會(huì)不能越權(quán)，隨意干預(yù)總經(jīng)理的日常決策,，如果越權(quán)了,，產(chǎn)生了不良后果，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。另一方面,，在權(quán)利清晰的前提下,，每一利益相關(guān)方都要對(duì)自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。比如,，在董事會(huì)和總經(jīng)理職權(quán)明確且到位的情況下,，董事會(huì)和總經(jīng)理都要對(duì)自己的違規(guī)、失誤,、錯(cuò)誤行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,。

　　問責(zé)制是公司治理的重要問題。目前,，國企也在加強(qiáng)黨管干部原則,，但由于黨管干部原則和公司治理原則的問責(zé)機(jī)制并不一樣，由此產(chǎn)生的問題需要考驗(yàn)人們的智慧,。如董事會(huì)的問責(zé)機(jī)制是通過相應(yīng)的制度安排對(duì)失職的董事個(gè)人追究責(zé)任,，　而如果某個(gè)董事是代表黨委會(huì)進(jìn)入董事會(huì)的，其表態(tài)代表黨委意見,，　一旦有錯(cuò),，　將如何問責(zé)？如何才能實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一,？

　　顯然,，如何實(shí)現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)”，并不是輕而易舉的,。目前的制度安排并沒有提出具體解決對(duì)策,。

　　（一）出資人對(duì)企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任

　　對(duì)于國企,，中國目前存在比較嚴(yán)重的監(jiān)督主體（部門）泛化現(xiàn)象,，多主體監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督變成過度干預(yù)、監(jiān)督無效或低效,，也使企業(yè)疲于應(yīng)對(duì),，難以專心于企業(yè)經(jīng)營(yíng),，而監(jiān)督者卻不用對(duì)監(jiān)督的錯(cuò)誤,、失誤和低效承擔(dān)責(zé)任。按目前政策文件統(tǒng)計(jì),，有多達(dá)15個(gè)政府機(jī)構(gòu)對(duì)國企有監(jiān)督權(quán),，職權(quán)重疊、搭便車,、互相推諉,、各自為戰(zhàn)等問題突出。而且，監(jiān)督形式以行政化監(jiān)督為主,，由于行政處罰可以討價(jià)還價(jià),，從而滋生企業(yè)負(fù)責(zé)人的“關(guān)系擺平”心理。相反,，法律監(jiān)督嚴(yán)重缺位,，這包括：（1）法律缺失，無法可依,；（2）執(zhí)法不力,，有法不依；（3）處罰過輕,，無威懾力,。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督（即激勵(lì)）也很不到位，從而導(dǎo)致非正常獲利,，甚至走向犯罪,。

　　（二）決策主體的個(gè)體責(zé)任

　　目前參與國企決策的主體眾多,，包括國有大股東（國資委）,、黨委會(huì)、董事會(huì)等,，卻無具體人對(duì)決策錯(cuò)誤和失誤負(fù)責(zé),，也就難以追究責(zé)任。其中,，國資委作為國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu),，被視為國有資本的出資人代表。作為出資人代表,，其享有法定的對(duì)國有資本的監(jiān)督權(quán),，這是毋庸置疑的。但國資委在行使監(jiān)督職能時(shí),，考慮較多的是符合規(guī)定,，　以合規(guī)為行為準(zhǔn)則，而不是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),，　因而國資委往往表現(xiàn)出“超股東”的行為,，把選擇董事、考核董事,、任免企業(yè)負(fù)責(zé)人等權(quán)力,，甚至企業(yè)業(yè)務(wù)決策權(quán)，都掌握在手中,，而它又不可能對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)失敗承擔(dān)責(zé)任,。即使承擔(dān)責(zé)任,，責(zé)任也難以落實(shí)到個(gè)人，因?yàn)閲Y委是一個(gè)機(jī)構(gòu),。

　　即使董事會(huì)內(nèi)部,，也找不出明確的責(zé)任人，更無法明確責(zé)任的大小,。在西方發(fā)達(dá)國家,，如美國，通過董事會(huì)備忘錄制度,，把董事會(huì)的集體責(zé)任轉(zhuǎn)換為董事的個(gè)體責(zé)任,。美國的董事會(huì)備忘錄是一種嚴(yán)格的責(zé)任制度，它要求清晰,、客觀地記載每個(gè)董事在董事會(huì)上的發(fā)言,、投票、決策的可行性分析報(bào)告等事項(xiàng),，并要求每個(gè)董事對(duì)記載事項(xiàng)確認(rèn)無誤后簽字,，簽字的目的就是要承擔(dān)決策失誤和錯(cuò)誤的責(zé)任。這種責(zé)任包括民事,、刑事和行政三種并存的責(zé)任,，而且每種責(zé)任的強(qiáng)度都足以使董事決策時(shí)不敢有絲毫懈怠。但是,，中國迄今沒有建立起健全的董事會(huì)備忘錄制度,。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，中國上市公司中有董事會(huì)備忘錄的公司占比一直處于很低水平,，其中國有控股公司還呈下降趨勢(shì),，從2012年的5.89%下降到2015年的3.32%。不難看出,，微不足道的責(zé)任,，勢(shì)必導(dǎo)致董事決策的隨意性，尤其是獨(dú)立董事,，行權(quán)時(shí)的　“附和性”普遍存在,。

　　基于中國目前的實(shí)際，可以董事會(huì)備忘錄制度擴(kuò)大到參與決策的每一個(gè)主體,，包括黨委會(huì)的每個(gè)成員,。要使每個(gè)參與決策的個(gè)體認(rèn)識(shí)到，決策違規(guī),、犯錯(cuò)和失誤的責(zé)任很大,，從而促使他們謹(jǐn)慎決策,，決策前要“做功課”,。

　　（三）自我約束機(jī)制

　　在西方發(fā)達(dá)國家，決策主體尤其是經(jīng)理人的自我約束被視為責(zé)任機(jī)制的重要方面,。自我約束的作用要遠(yuǎn)大于外部約束,，因?yàn)橥獠考s束是被動(dòng)的，而自我約束是主動(dòng)的,。但是,，自我約束不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)自我約束的三個(gè)條件,。一是責(zé)任者“犯錯(cuò)”被懲罰的力度足夠大,。這里的“犯錯(cuò)”不僅包括違規(guī)違法，還包括決策和監(jiān)督失誤甚至錯(cuò)誤,；二是責(zé)任一定要明晰到個(gè)人,，且能夠明確責(zé)任大小,；三是要有足夠的激勵(lì)力度,。懲罰力度大和責(zé)任清晰，會(huì)使責(zé)任者犯錯(cuò)和違規(guī)的成本極大提高,；激勵(lì)力度大,，則會(huì)使當(dāng)事者做不好的損失太大。對(duì)于自我約束來說,，上述三個(gè)方面缺一不可,。

　　另外，職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)也會(huì)促進(jìn)決策主體的自我約束,。決策主體,，包括高管和獨(dú)立董事，要更多的來自職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng),，市場(chǎng)必須透明,，這樣的市場(chǎng)具有信號(hào)傳導(dǎo)和懲戒作用，由此,，能夠使決策主體切實(shí)感到,，做好了有利于他們的職業(yè)發(fā)展，身價(jià)會(huì)上漲,，甚至大漲,；而做不好，則不利于他們的職業(yè)發(fā)展,，身價(jià)會(huì)大跌,，甚至終身不得不退出經(jīng)理人市場(chǎng)，包括被禁入,。要少從高校,、研究機(jī)構(gòu)和退休的公務(wù)員中聘請(qǐng)獨(dú)董,，因?yàn)樗麄儾荒苁芙?jīng)理人市場(chǎng)約束，干不好退出,，對(duì)他們的職業(yè)生涯沒有任何影響,。

　　公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn)，公司治理必須靠法律規(guī)則來確立,，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系,，以此形成相互制衡的機(jī)制。目前,，相對(duì)于發(fā)達(dá)國家完備的公司治理法律規(guī)則體系,，中國公司治理相關(guān)法律則不同程度地面臨著“立、改,、廢,、釋”的工作,。在當(dāng)前相對(duì)薄弱的法律基礎(chǔ)環(huán)境下，健全法律規(guī)則,，應(yīng)該成為完善國有企業(yè)法人治理的題中要義,。

　　（作者系北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任,，教授,，博導(dǎo)）

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