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　　■新理念　新思想　新戰(zhàn)略——中國特色現(xiàn)代國企制度

　　完善公司治理結(jié)構(gòu)是國企改革中的一個(gè)重要命題,，但多年來我們的公司從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看,，已不差于西方發(fā)達(dá)國家，但其作用效果卻并不理想,，原因在于公司治理關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全,，而是依賴于公司治理機(jī)制的健全。公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn),，公司治理必須靠法律規(guī)則來確立,，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，以此形成相互制衡的機(jī)制,。

　　公司治理的本質(zhì)是制衡

　　公司治理是以股東為核心的各利益相關(guān)者之間相互制衡關(guān)系的總稱,，其實(shí)質(zhì)是各利益相關(guān)者在權(quán)利安排、利益分配及責(zé)任機(jī)制方面的契約關(guān)系,。制衡機(jī)制以及作為其基礎(chǔ)的契約關(guān)系是公司治理的本質(zhì)所在,。

　　“制衡”之“制”意為制約，“制衡”之“衡”意為平衡,。公司治理中涉及很多利益相關(guān)者,，他們的權(quán)利、利益和責(zé)任需要達(dá)到平衡，才能保持企業(yè)的長效發(fā)展,；而平衡都是通過不同利益主體的相互作用和相互制約才能形成,，而不是通過一方對另一方的強(qiáng)制來實(shí)現(xiàn)。換言之,，相互作用和相互制約形成的平衡只能是契約的產(chǎn)物,。

　　目前國內(nèi)不論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐和政策制定部門，在對公司治理的理解上存在著很多偏頗,。尤其突出的便是重“結(jié)構(gòu)”輕“機(jī)制”,，“完善公司法人治理結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成為人們的“口頭禪”，甚至在政策文件中也是這樣表述的,，似乎結(jié)構(gòu)健全了,，公司治理就可以有效了。其實(shí),，公司治理結(jié)構(gòu)只是組織機(jī)構(gòu)問題,，包括股東大會(huì)、董事會(huì)（含獨(dú)立董事）,、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行層等方面的公司治理機(jī)構(gòu)設(shè)置,。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的全面性看，中國已不差于西方發(fā)達(dá)國家,，甚至有過之而無不及,，但其作用效果卻嚴(yán)重落后于西方發(fā)達(dá)國家。

　　中國國有企業(yè)公司治理目前處于偏低水平,，最重要的原因是我們沒有真正認(rèn)識到公司治理的真諦是契約,，而契約是建立在利益主體法律地位平等基礎(chǔ)上的，不是靠行政強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)的,?；貧w公司治理本質(zhì)，關(guān)鍵不是靠公司治理結(jié)構(gòu)的健全,，而是依賴于公司治理機(jī)制的健全,。當(dāng)然，也必須強(qiáng)調(diào),，公司治理結(jié)構(gòu)是公司治理機(jī)制有效性的基礎(chǔ),。

　　公司治理的動(dòng)力機(jī)制：權(quán)利制衡

　　在公司治理結(jié)構(gòu)中，關(guān)鍵是股東大會(huì),、董事會(huì)和經(jīng)理層,。他們之間的關(guān)系不是縱向等級關(guān)系，而是彼此制衡關(guān)系,。就股東大會(huì)和董事會(huì)的關(guān)系來說,，董事會(huì)并不能僅由某個(gè)或某類股東（如大股東）所左右,，中小股東在股東大會(huì)中的權(quán)利必須得到尊重；就董事會(huì)和總經(jīng)理的關(guān)系來說,，董事會(huì)任何成員并不能隨意干涉以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層的日常決策事務(wù),，原因就在于他們之間是契約關(guān)系。

　?。ㄒ唬┕蓶|之間的權(quán)利制衡

　　目前,，股東大會(huì)選舉董事會(huì)多是走形式。對于國有控股公司來說,，則基本上是國資委或組織部門提出人選,，然后再通過股東大會(huì)“選舉”，而這種“選舉”幾乎沒有落選的可能性,。在這種情況下,，股東大會(huì)選舉董事的動(dòng)力大大減弱，尤其是小股東,，通過股東大會(huì)表達(dá)自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實(shí)現(xiàn)的奢求,。

　　以累積投票為例。累積投票是保證中小投資者代表進(jìn)入董事會(huì),，保證他們參與公司決策與監(jiān)督,，實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡的重要機(jī)制,。很多國有控股上市公司,，由于國有股一股獨(dú)大，加之政府支持,，使得國有大股東侵害民資中小股東的現(xiàn)象屢見不鮮,，這導(dǎo)致中小股東不僅難以參與決策，也缺少對董事會(huì)監(jiān)督的動(dòng)力,，更難以通過董事會(huì)對經(jīng)營者進(jìn)行約束,，因?yàn)樗麄兓緵]有可能進(jìn)入作為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的董事會(huì)。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì),，2015年國有控股公司中有中小投資者累積投票的比例從2014年的20.44%“斷崖式”下降到8.70%,，這對于試圖進(jìn)入國企參與混合所有制改革的民企來說，無疑是非常負(fù)面的一個(gè)信號,，因?yàn)檫@意味著實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)中各類股東平等還只是停留在口頭或紙質(zhì)文件中,，而沒有真正落到實(shí)處。

　　再以防止國資流失為例,。這是國有大股東一再強(qiáng)調(diào)的,，從純粹的經(jīng)濟(jì)主體角度，股東防止自己投入的資本不能流失,，是沒有問題的,。引起爭議的是，代表國有股東的是政府，而政府作為公眾利益的代表,，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)所有股東權(quán)利的平等保護(hù),，而不是只強(qiáng)調(diào)一方權(quán)利的保護(hù)，因?yàn)橹粡?qiáng)調(diào)保護(hù)一方,，就容易侵害到其他利益相關(guān)方,，對于國有控股的混合所有制企業(yè)來說，其他利益相關(guān)方就是中小股東,。

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出,，要不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力,。這句話在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了不少誤解,，不少民營企業(yè)家據(jù)此認(rèn)為，國企發(fā)展混合所有制就是新一輪的國進(jìn)民退,，因?yàn)槊褓Y進(jìn)入既有國企,，只能做小股東，對國有大股東形不成制衡,，最終結(jié)果只能是被國資所控制,，從而造成民資的權(quán)益得不到保護(hù)，這成為民資參與國企混改的最大擔(dān)憂,。一些政府和國企負(fù)責(zé)人也有同樣的認(rèn)識,，認(rèn)為如果國資不能控制民資，就會(huì)導(dǎo)致國資流失,，而“國資流失”這頂帽子是任何國企負(fù)責(zé)人都承擔(dān)不起的,。這成為國企負(fù)責(zé)人混改動(dòng)力不足的最重要的原因。

　　因此,，國企發(fā)展混合所有制,，不能強(qiáng)調(diào)國資對民資的控制，只能強(qiáng)調(diào)國資和民資的平等,?？梢哉f，國企混改成功的關(guān)鍵就是國有大股東和其他股東的權(quán)利平等和相互制衡,，進(jìn)而才能形成國資和民資的合力,，否則民資非但不愿意進(jìn)入，而且還會(huì)影響企業(yè)活力,。

　?。ǘ┒聲?huì)和經(jīng)理層的權(quán)利制衡

　　公司治理是基于契約來規(guī)范的，這意味著,，公司治理層是沒有“一把手”概念的,，“一把手”概念僅存在于經(jīng)營層,。根據(jù)公司法，董事長由董事會(huì)選舉產(chǎn)生,，而董事會(huì)是一個(gè)會(huì)議體,，董事的權(quán)力是平等的，董事長僅僅是“董事會(huì)召集人”,，并不是凌駕于其他董事和總經(jīng)理之上的領(lǐng)導(dǎo)者,。董事長的職權(quán)具有組織、協(xié)調(diào),、代表的性質(zhì),，且限于董事會(huì)的職責(zé)范圍內(nèi)，向總經(jīng)理授權(quán)進(jìn)行企業(yè)正常經(jīng)營管理工作的是董事會(huì)而不是董事長,。

　　董事長成為“一把手”,，其實(shí)質(zhì)是把董事長職能置于與總經(jīng)理職能等同的位置，于是,，董事長作為董事會(huì)成員所承擔(dān)的監(jiān)督角色與經(jīng)營者作為被監(jiān)督的角色一體化了,。更重要的是，把董事長確定為“一把手”意味著董事長變成了高管,，由此使企業(yè)面臨潛在的治理風(fēng)險(xiǎn)：一是使以總經(jīng)理為首的經(jīng)理層失去了獨(dú)立性,，經(jīng)理層動(dòng)力受挫，潛能難以充分發(fā)揮,，這從前面所列企業(yè)家能力指數(shù)便可得知,；二是總經(jīng)理成為“二把手”，非獨(dú)立性使得總經(jīng)理想方設(shè)法要成為董事長,，矛盾由此產(chǎn)生,；三是由于日常決策失誤責(zé)任由總經(jīng)理承擔(dān)，但決策又往往是董事長干預(yù)或參與所致,，同樣激發(fā)矛盾；四是董事長“一把手”地位,，可能使其獨(dú)斷專行,，增加董事長犯罪風(fēng)險(xiǎn)；五是總經(jīng)理會(huì)試圖謀求董事長職位,，可能會(huì)鋌而走險(xiǎn),，增加總經(jīng)理犯罪風(fēng)險(xiǎn)；六是如果董事長來自國有大股東（這是普遍的情況）,，因其是“一把手”,，那就很可能把大股東的意志強(qiáng)加于民資股東，這無疑會(huì)破壞公司治理層的契約關(guān)系和法律權(quán)利平等原則,。

　　另外,，董事會(huì)自身的職權(quán)也經(jīng)常被“架空”,，表現(xiàn)在選擇經(jīng)理人方面，董事會(huì)難以真正通過經(jīng)理人市場選聘總經(jīng)理,。根據(jù)我們對國有控股上市公司的統(tǒng)計(jì),，總經(jīng)理由市場選聘的比例，2013年和2015年分別是12.56%和8.41%,，2015年比2013年出現(xiàn)了較大幅度的下降,。對于國有控股公司來說，很多董事會(huì)對總經(jīng)理的選聘并非都是由董事會(huì)獨(dú)立選聘,，更多的是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘,，就此看來，真正由董事會(huì)獨(dú)立選聘總經(jīng)理的比例是更低的,。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和組織部門主導(dǎo)選聘總經(jīng)理一般有三個(gè)來源：一是從政府中選派,；二是從公司內(nèi)部選拔，一般由某一副手接任,；三是將其他國企的經(jīng)營者調(diào)任該公司,。由于國企的經(jīng)營者擁有行政級別和行政待遇，因此基本上不存在從民營企業(yè)家中選聘的問題,。實(shí)際上,，民企中不乏優(yōu)秀的企業(yè)家，像法國,，優(yōu)秀的民營企業(yè)家是可以成為國企經(jīng)營者的,。

　　董事會(huì)依法聘任經(jīng)理層屬于其行使決策權(quán)的范疇，進(jìn)一步說,，經(jīng)理層的選擇是公司這個(gè)獨(dú)立主體的經(jīng)濟(jì)行為,，而不是政府的行政行為。簡單地套用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔模式,，助長了國企負(fù)責(zé)人熱衷于追逐“官本位”隱形政治福利的思想,。因此，必須改變傳統(tǒng)的政府對企業(yè)負(fù)責(zé)人特別是董事長與總經(jīng)理的“同紙任命”方式,，形成政府依法監(jiān)督企業(yè),、出資人推薦董事、董事會(huì)依法選聘經(jīng)理人的分層選拔任用方式,。

　　國企高管（以總經(jīng)理為代表）的薪酬也不是董事會(huì)與高管談判的結(jié)果,，這是高管權(quán)益被“架空”的又一重要表現(xiàn)，這導(dǎo)致高管薪酬激勵(lì)力度偏低,，并成為影響高管能力發(fā)揮的重要因素,。近幾年，對于國企高管,，普遍采取了一刀切式的降薪政策,，不僅使動(dòng)力不足問題更加突出,，而且人才流失也開始凸顯。我們在考慮高管貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,，計(jì)算了中國上市公司高管薪酬指數(shù)（即高管薪酬與其貢獻(xiàn)的吻合度）,，2012年和2015年，國有控股公司高管薪酬指數(shù)分別為71.38和75.99,，而非國有控股公司則分別是172.97和461.35,，國有控股公司高管薪酬指數(shù)大大低于非國有控股公司。相對于2012年,，2015年國有控股公司高管薪酬指數(shù)只是略微提升,，而非國有控股公司高管薪酬指數(shù)則是大幅提升，這恐怕是國企人才流失的重要原因,。

　　公司治理的約束機(jī)制：責(zé)任制衡

　　責(zé)任制衡可以從兩個(gè)方面解釋：一方面,，責(zé)任是對稱的，你對我負(fù)責(zé),，我也對你負(fù)責(zé),。比如總經(jīng)理要向董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)也要向總經(jīng)理負(fù)責(zé),?？偨?jīng)理向董事會(huì)負(fù)責(zé)容易理解，因?yàn)榭偨?jīng)理是由董事會(huì)聘任的,。董事會(huì)向總經(jīng)理負(fù)責(zé)似乎不好理解,，其實(shí)也不難，即董事會(huì)不能越權(quán),，隨意干預(yù)總經(jīng)理的日常決策,，如果越權(quán)了，產(chǎn)生了不良后果,，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,。另一方面，在權(quán)利清晰的前提下,，每一利益相關(guān)方都要對自己的行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,。比如，在董事會(huì)和總經(jīng)理職權(quán)明確且到位的情況下,，董事會(huì)和總經(jīng)理都要對自己的違規(guī)、失誤,、錯(cuò)誤行為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,。

　　問責(zé)制是公司治理的重要問題。目前,，國企也在加強(qiáng)黨管干部原則,，但由于黨管干部原則和公司治理原則的問責(zé)機(jī)制并不一樣,，由此產(chǎn)生的問題需要考驗(yàn)人們的智慧。如董事會(huì)的問責(zé)機(jī)制是通過相應(yīng)的制度安排對失職的董事個(gè)人追究責(zé)任,，　而如果某個(gè)董事是代表黨委會(huì)進(jìn)入董事會(huì)的,，其表態(tài)代表黨委意見，　一旦有錯(cuò),，　將如何問責(zé),？如何才能實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)一？

　　顯然,，如何實(shí)現(xiàn)“各負(fù)其責(zé)”,，并不是輕而易舉的。目前的制度安排并沒有提出具體解決對策,。

　?。ㄒ唬┏鲑Y人對企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任

　　對于國企，中國目前存在比較嚴(yán)重的監(jiān)督主體（部門）泛化現(xiàn)象,，多主體監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督變成過度干預(yù),、監(jiān)督無效或低效，也使企業(yè)疲于應(yīng)對,，難以專心于企業(yè)經(jīng)營,，而監(jiān)督者卻不用對監(jiān)督的錯(cuò)誤、失誤和低效承擔(dān)責(zé)任,。按目前政策文件統(tǒng)計(jì),，有多達(dá)15個(gè)政府機(jī)構(gòu)對國企有監(jiān)督權(quán)，職權(quán)重疊,、搭便車,、互相推諉、各自為戰(zhàn)等問題突出,。而且,，監(jiān)督形式以行政化監(jiān)督為主，由于行政處罰可以討價(jià)還價(jià),，從而滋生企業(yè)負(fù)責(zé)人的“關(guān)系擺平”心理,。相反，法律監(jiān)督嚴(yán)重缺位,，這包括：（1）法律缺失,，無法可依；（2）執(zhí)法不力,，有法不依,；（3）處罰過輕，無威懾力,。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督（即激勵(lì)）也很不到位,，從而導(dǎo)致非正常獲利,，甚至走向犯罪。

　?。ǘQ策主體的個(gè)體責(zé)任

　　目前參與國企決策的主體眾多,，包括國有大股東（國資委）、黨委會(huì),、董事會(huì)等,，卻無具體人對決策錯(cuò)誤和失誤負(fù)責(zé)，也就難以追究責(zé)任,。其中,，國資委作為國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，被視為國有資本的出資人代表,。作為出資人代表,，其享有法定的對國有資本的監(jiān)督權(quán)，這是毋庸置疑的,。但國資委在行使監(jiān)督職能時(shí),，考慮較多的是符合規(guī)定，　以合規(guī)為行為準(zhǔn)則,，而不是承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),，　因而國資委往往表現(xiàn)出“超股東”的行為，把選擇董事,、考核董事,、任免企業(yè)負(fù)責(zé)人等權(quán)力，甚至企業(yè)業(yè)務(wù)決策權(quán),，都掌握在手中,，而它又不可能對企業(yè)的經(jīng)營失敗承擔(dān)責(zé)任。即使承擔(dān)責(zé)任,，責(zé)任也難以落實(shí)到個(gè)人,，因?yàn)閲Y委是一個(gè)機(jī)構(gòu)。

　　即使董事會(huì)內(nèi)部,，也找不出明確的責(zé)任人,，更無法明確責(zé)任的大小。在西方發(fā)達(dá)國家,，如美國,，通過董事會(huì)備忘錄制度，把董事會(huì)的集體責(zé)任轉(zhuǎn)換為董事的個(gè)體責(zé)任,。美國的董事會(huì)備忘錄是一種嚴(yán)格的責(zé)任制度,，它要求清晰、客觀地記載每個(gè)董事在董事會(huì)上的發(fā)言,、投票,、決策的可行性分析報(bào)告等事項(xiàng)，并要求每個(gè)董事對記載事項(xiàng)確認(rèn)無誤后簽字,，簽字的目的就是要承擔(dān)決策失誤和錯(cuò)誤的責(zé)任,。這種責(zé)任包括民事、刑事和行政三種并存的責(zé)任,，而且每種責(zé)任的強(qiáng)度都足以使董事決策時(shí)不敢有絲毫懈怠,。但是，中國迄今沒有建立起健全的董事會(huì)備忘錄制度,。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì),，中國上市公司中有董事會(huì)備忘錄的公司占比一直處于很低水平，其中國有控股公司還呈下降趨勢,，從2012年的5.89%下降到2015年的3.32%,。不難看出，微不足道的責(zé)任,，勢必導(dǎo)致董事決策的隨意性,，尤其是獨(dú)立董事，行權(quán)時(shí)的　“附和性”普遍存在,。

　　基于中國目前的實(shí)際,，可以董事會(huì)備忘錄制度擴(kuò)大到參與決策的每一個(gè)主體，包括黨委會(huì)的每個(gè)成員,。要使每個(gè)參與決策的個(gè)體認(rèn)識到,，決策違規(guī)、犯錯(cuò)和失誤的責(zé)任很大,，從而促使他們謹(jǐn)慎決策,，決策前要“做功課”。

　?。ㄈ┳晕壹s束機(jī)制

　　在西方發(fā)達(dá)國家,，決策主體尤其是經(jīng)理人的自我約束被視為責(zé)任機(jī)制的重要方面。自我約束的作用要遠(yuǎn)大于外部約束,，因?yàn)橥獠考s束是被動(dòng)的,，而自我約束是主動(dòng)的。但是,，自我約束不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn),。實(shí)現(xiàn)自我約束的三個(gè)條件。一是責(zé)任者“犯錯(cuò)”被懲罰的力度足夠大,。這里的“犯錯(cuò)”不僅包括違規(guī)違法,，還包括決策和監(jiān)督失誤甚至錯(cuò)誤；二是責(zé)任一定要明晰到個(gè)人，且能夠明確責(zé)任大??；三是要有足夠的激勵(lì)力度。懲罰力度大和責(zé)任清晰,，會(huì)使責(zé)任者犯錯(cuò)和違規(guī)的成本極大提高,；激勵(lì)力度大，則會(huì)使當(dāng)事者做不好的損失太大,。對于自我約束來說,，上述三個(gè)方面缺一不可。

　　另外,，職業(yè)經(jīng)理人市場也會(huì)促進(jìn)決策主體的自我約束,。決策主體，包括高管和獨(dú)立董事,，要更多的來自職業(yè)經(jīng)理人市場,，市場必須透明，這樣的市場具有信號傳導(dǎo)和懲戒作用,，由此,，能夠使決策主體切實(shí)感到，做好了有利于他們的職業(yè)發(fā)展,，身價(jià)會(huì)上漲,，甚至大漲；而做不好,，則不利于他們的職業(yè)發(fā)展,，身價(jià)會(huì)大跌，甚至終身不得不退出經(jīng)理人市場,，包括被禁入,。要少從高校、研究機(jī)構(gòu)和退休的公務(wù)員中聘請獨(dú)董,，因?yàn)樗麄儾荒苁芙?jīng)理人市場約束,，干不好退出，對他們的職業(yè)生涯沒有任何影響,。

　　公司治理是依法治國在企業(yè)中的體現(xiàn),，公司治理必須靠法律規(guī)則來確立，以此來規(guī)范各利益相關(guān)者之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系,，以此形成相互制衡的機(jī)制,。目前，相對于發(fā)達(dá)國家完備的公司治理法律規(guī)則體系,，中國公司治理相關(guān)法律則不同程度地面臨著“立,、改,、廢、釋”的工作,。在當(dāng)前相對薄弱的法律基礎(chǔ)環(huán)境下,，健全法律規(guī)則，應(yīng)該成為完善國有企業(yè)法人治理的題中要義,。

　?。ㄗ髡呦当本煼洞髮W(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任，教授,，博導(dǎo)）

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