耕地上種樹為何6年整改不了,？《經(jīng)濟參考報》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，在國家實施“最嚴耕地保護制度”的情況下,，仍有一些地方基層存在早就被發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地事件,，因基層政府相關職能部門的“文件式”執(zhí)法而未予整治糾正,，導致耕地保護在落實層面變成“紙上談兵”,，而地方經(jīng)濟訴求未被滿足是其重要原因,。
專家建議,，耕地保護政策落實到位,，應強化對基層職能部門的督查和追責；同時,，應從多方面綜合考慮,，“70后不愿種地、80后不會種地,、90后不提種地”這類現(xiàn)象背后反映出的是土地對于農(nóng)民的吸引力開始下降,，應從根本上完善制度，提高耕地收益,。
“文件式”執(zhí)法保護不利
2008年,，金溪縣國土資源局為補充重點項目占用耕地，實施了一項名為“造地增糧富民”的旱地開發(fā)工程,。2009年4月,，項目竣工時共新開發(fā)旱地1700余畝,，并由江西正邦林業(yè)開發(fā)有限公司通過競標，獲得了29.5年的承包經(jīng)營權,。
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| ?趙乃育/繪 |
根據(jù)國家對于耕地保護和項目驗收的相關規(guī)定,，金溪縣國土資源局與正邦林業(yè)公司簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開發(fā)的耕地上種植油菜,、大豆,、西瓜、玉米等農(nóng)作物,，不得擅自改變土地用途,。
而實際上，就在正邦林業(yè)公司承包的第二年,，就以種植農(nóng)作物虧本為由,，開始在承包地上大規(guī)模種植芳樟經(jīng)濟林。2010年6月,，金溪縣國土資源局發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的違規(guī)行為,，并對該企業(yè)下達過限期整改通知書。
2016年7月中旬,，記者在金溪縣當年開發(fā)的旱地現(xiàn)場看到,，雖然距金溪縣國土資源局下達整改通知的時間已過去6年，但企業(yè)并沒有恢復這些耕地的用途,。正邦林業(yè)公司金溪縣負責人鄭福昌坦承,，他們知道改變土地用途是違規(guī)行為，但從公司的收益角度來看,，種植芳樟收益更大,。
記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn)，基層政府相關職能部門采用類似“文件式”執(zhí)法,，導致耕地保護有名無實的并非僅此一例,。
在江西九江縣，當?shù)貒临Y源部門于2014年就發(fā)現(xiàn)了當?shù)亓謽I(yè)局的退休干部劉英勇違法占用耕地建房,。但是,，此后在長達一年半的時間中，縣里的聯(lián)合執(zhí)法部門僅僅以下達文件,、口頭通知的形式,，要求當事人整改，事情一直懸而未決,。直至媒體曝光,，當?shù)夭挪扇∮行Т胧┻M行處理。
耕地保護“文件式”執(zhí)法并不鮮見,。在廣東省陽江市一宗數(shù)萬平方米農(nóng)用土地被當?shù)啬硞€體老板非法征用的事件中,，從2008年開始,，當?shù)貒敛块T在8年內(nèi)連下4道土地行政處罰決定書，但是卻沒有實質(zhì)性的強制整改行動,。非法征地行為不僅未得到阻止,，占地面積卻越變越大。
文書“令牌”難擋經(jīng)濟利益訴求
記者了解到,，雖然金溪縣新開發(fā)的旱地大部分成了企業(yè)經(jīng)濟林,，改變了土地用途。但當?shù)厝耘f將這些旱地作為耕地納入了占補平衡范疇,。
金溪縣國土資源局局長吳少華坦言,，這樣做肯定是不合適的,。
國土資源部門之所以既沒有強制要求企業(yè)整改,，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補平衡范疇，背后是支持地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力,。
吳少華說,，一方面金溪縣發(fā)展快、用地需求大,，國土部門只能通過耕地占補平衡政策解決,。另一方面，金溪縣以芳樟為原料的香料產(chǎn)業(yè)發(fā)達,，正邦林業(yè)公司又是大企業(yè),，種芳樟對縣里經(jīng)濟發(fā)展有利，所以不好采取強制措施,。
同時,，吳少華表示，因為沒建設灌溉設施,，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷,。在農(nóng)村一些良田都會拋荒的情況下，如果要求只能種植農(nóng)作物,，很難承包出去,。
九江縣國土資源局副局長趙宋記告訴記者，“文件式”執(zhí)法有時也是“無可奈何”,。對于治理農(nóng)村違建來說,，國土資源部門基層工作人員人數(shù)有限，難以時刻盯住每一起違法行為整改情況,。
“此外,，對耕地保護負主要責任的國土部門，對破壞耕地的違法行為沒有強制執(zhí)法權,。一些處罰措施的強制執(zhí)行,，必須要通過法院走程序,。”趙宋記說,，因為比較麻煩,，有時難免出現(xiàn)以“文件”處罰代替實際執(zhí)法的情況。
與此同時,，九江縣國土資源局另一名干部向記者表示,，對于退休干部違章建房，縣國土資源局和鎮(zhèn)里肯定有責任,。但是,，因為近年來宅基地比較難申請，在農(nóng)村未批先建,、違法占用耕地建設房屋情況確實比較普遍,。涉及老百姓的住房需求，管理起來確實比較困難,。
與此同時,，記者還了解到，在處理違法占用,、使用土地的行為時,，部分地區(qū)甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門嚴格執(zhí)法的意愿,，一紙文書的“文件式”執(zhí)法反而成為規(guī)避“不作為”責任的“擋箭牌”,。
采訪中，一名欲將耕地建房出售給記者的村民表示,，在當?shù)厝绻澳苷业饺恕?，即使違法建房出售被發(fā)現(xiàn)，只要交一些錢就不會被追究,。而另一位違法占用耕地建房受訪者則明確表示,，當初就是因為相關部門罰款后就沒再追究，自己才會把房子建起來,。
耕地保護還需加強督查
截至記者發(fā)稿,，九江縣有關部門已通過聯(lián)合執(zhí)法將劉英勇的違建房拆除，并決定在全縣范圍內(nèi)展開保護耕地的專項行動,，并對因不認真履行職責,，造成違規(guī)建房的主要責任單位和責任人進行問責。
金溪縣國土資源部門再次對責任方下達了改正違法,、違規(guī)行為,，恢復耕地用途的通知。吳少華表示,，如果企業(yè)這次再不進行整改,，將于今年9月份收回企業(yè)對耕地的承包經(jīng)營權,。
2016年6月，經(jīng)國務院同意,，國土資源部會同有關部門組織編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》印發(fā)實施,。《調(diào)整方案》要求,，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度,。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來,，除了個人和企業(yè)違法,、違規(guī)占用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門知法違法,，因非法占用耕地而被約談或者通報的事情也時有發(fā)生,。2015年8月，國土資源部官網(wǎng)就對重慶市合川工業(yè)園區(qū)違法占地案,、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣違法占用基本農(nóng)田開發(fā)閩寧產(chǎn)業(yè)城案,、內(nèi)蒙古山路能源集團有限責任公司違法占用耕地建設光伏電廠案等6起國土資源違法違規(guī)案件進行了通報,。
相關專家認為,，無論是對個人和社會經(jīng)濟組織違法占用耕地進行“文件式”執(zhí)法保護，還是部分地方違法占用耕地,，雖然存在一些客觀原因,，但是本質(zhì)上所反映的問題還是，目前耕地保護意識不強,、執(zhí)法不嚴,。
耕地保護事關國家的糧食安全，是關系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題,。中國社會科學院農(nóng)村問題研究所研究員李國祥表示,，對于保護耕地僅落在文件紙和口號上的行為，需引起重視,，有關部門對此要進行調(diào)查,，追究履行職責不力的單位及相關負責人的責任，強化基層政府和職能部門落實耕地保護責任的意識,。
與此同時,，李國祥表示，除了強化督查和追責,，對于這些事件背后的深層次原因,，以及基層耕地保護中存在的一些客觀難點，相關部門也應進行深入了解,，尋找解決辦法,。
農(nóng)村黑色產(chǎn)業(yè)鏈“斬”不斷“治”還亂
縱觀近期的一些“整村犯罪”現(xiàn)象,，犯罪類型日趨多樣,，犯罪手段不斷升級，農(nóng)村正在步入“風險社會” ,，安全治理面臨挑戰(zhàn),。
