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耕地上種樹(shù)為何6年整改不了,？《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，在國(guó)家實(shí)施“最嚴(yán)耕地保護(hù)制度”的情況下，仍有一些地方基層存在早就被發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地事件,，因基層政府相關(guān)職能部門的“文件式”執(zhí)法而未予整治糾正,，導(dǎo)致耕地保護(hù)在落實(shí)層面變成“紙上談兵”,，而地方經(jīng)濟(jì)訴求未被滿足是其重要原因。
專家建議,，耕地保護(hù)政策落實(shí)到位,，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)基層職能部門的督查和追責(zé)；同時(shí),，應(yīng)從多方面綜合考慮,，“70后不愿種地、80后不會(huì)種地,、90后不提種地”這類現(xiàn)象背后反映出的是土地對(duì)于農(nóng)民的吸引力開(kāi)始下降,，應(yīng)從根本上完善制度，提高耕地收益,。
“文件式”執(zhí)法保護(hù)不利
2008年,，金溪縣國(guó)土資源局為補(bǔ)充重點(diǎn)項(xiàng)目占用耕地，實(shí)施了一項(xiàng)名為“造地增糧富民”的旱地開(kāi)發(fā)工程。2009年4月,，項(xiàng)目竣工時(shí)共新開(kāi)發(fā)旱地1700余畝,，并由江西正邦林業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司通過(guò)競(jìng)標(biāo)，獲得了29.5年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),。
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| ?趙乃育/繪 |
根據(jù)國(guó)家對(duì)于耕地保護(hù)和項(xiàng)目驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定,，金溪縣國(guó)土資源局與正邦林業(yè)公司簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開(kāi)發(fā)的耕地上種植油菜,、大豆,、西瓜、玉米等農(nóng)作物,，不得擅自改變土地用途,。
而實(shí)際上，就在正邦林業(yè)公司承包的第二年,，就以種植農(nóng)作物虧本為由,，開(kāi)始在承包地上大規(guī)模種植芳樟經(jīng)濟(jì)林。2010年6月,，金溪縣國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的違規(guī)行為,，并對(duì)該企業(yè)下達(dá)過(guò)限期整改通知書(shū)。
2016年7月中旬,，記者在金溪縣當(dāng)年開(kāi)發(fā)的旱地現(xiàn)場(chǎng)看到,，雖然距金溪縣國(guó)土資源局下達(dá)整改通知的時(shí)間已過(guò)去6年，但企業(yè)并沒(méi)有恢復(fù)這些耕地的用途,。正邦林業(yè)公司金溪縣負(fù)責(zé)人鄭福昌坦承,，他們知道改變土地用途是違規(guī)行為，但從公司的收益角度來(lái)看,，種植芳樟收益更大,。
記者在采訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，基層政府相關(guān)職能部門采用類似“文件式”執(zhí)法,，導(dǎo)致耕地保護(hù)有名無(wú)實(shí)的并非僅此一例,。
在江西九江縣，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門于2014年就發(fā)現(xiàn)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局的退休干部劉英勇違法占用耕地建房,。但是，此后在長(zhǎng)達(dá)一年半的時(shí)間中,，縣里的聯(lián)合執(zhí)法部門僅僅以下達(dá)文件,、口頭通知的形式，要求當(dāng)事人整改,，事情一直懸而未決,。直至媒體曝光，當(dāng)?shù)夭挪扇∮行Т胧┻M(jìn)行處理。
耕地保護(hù)“文件式”執(zhí)法并不鮮見(jiàn),。在廣東省陽(yáng)江市一宗數(shù)萬(wàn)平方米農(nóng)用土地被當(dāng)?shù)啬硞€(gè)體老板非法征用的事件中,，從2008年開(kāi)始，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門在8年內(nèi)連下4道土地行政處罰決定書(shū),，但是卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制整改行動(dòng),。非法征地行為不僅未得到阻止，占地面積卻越變?cè)酱蟆?/p>
文書(shū)“令牌”難擋經(jīng)濟(jì)利益訴求
記者了解到,，雖然金溪縣新開(kāi)發(fā)的旱地大部分成了企業(yè)經(jīng)濟(jì)林,，改變了土地用途。但當(dāng)?shù)厝耘f將這些旱地作為耕地納入了占補(bǔ)平衡范疇,。
金溪縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)吳少華坦言,，這樣做肯定是不合適的。
國(guó)土資源部門之所以既沒(méi)有強(qiáng)制要求企業(yè)整改,，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補(bǔ)平衡范疇,，背后是支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。
吳少華說(shuō),，一方面金溪縣發(fā)展快,、用地需求大，國(guó)土部門只能通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡政策解決,。另一方面,，金溪縣以芳樟為原料的香料產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，正邦林業(yè)公司又是大企業(yè),，種芳樟對(duì)縣里經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利,，所以不好采取強(qiáng)制措施。
同時(shí),，吳少華表示,，因?yàn)闆](méi)建設(shè)灌溉設(shè)施，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷,。在農(nóng)村一些良田都會(huì)拋荒的情況下,，如果要求只能種植農(nóng)作物，很難承包出去,。
九江縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)趙宋記告訴記者,，“文件式”執(zhí)法有時(shí)也是“無(wú)可奈何”。對(duì)于治理農(nóng)村違建來(lái)說(shuō),，國(guó)土資源部門基層工作人員人數(shù)有限,，難以時(shí)刻盯住每一起違法行為整改情況。
“此外,，對(duì)耕地保護(hù)負(fù)主要責(zé)任的國(guó)土部門,，對(duì)破壞耕地的違法行為沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán),。一些處罰措施的強(qiáng)制執(zhí)行，必須要通過(guò)法院走程序,?！壁w宋記說(shuō)，因?yàn)楸容^麻煩,，有時(shí)難免出現(xiàn)以“文件”處罰代替實(shí)際執(zhí)法的情況,。
與此同時(shí)，九江縣國(guó)土資源局另一名干部向記者表示,，對(duì)于退休干部違章建房,，縣國(guó)土資源局和鎮(zhèn)里肯定有責(zé)任。但是,，因?yàn)榻陙?lái)宅基地比較難申請(qǐng),，在農(nóng)村未批先建、違法占用耕地建設(shè)房屋情況確實(shí)比較普遍,。涉及老百姓的住房需求,，管理起來(lái)確實(shí)比較困難。
與此同時(shí),，記者還了解到,，在處理違法占用、使用土地的行為時(shí),，部分地區(qū)甚至存在以罰代管的情況,。這種做法降低了職能部門嚴(yán)格執(zhí)法的意愿，一紙文書(shū)的“文件式”執(zhí)法反而成為規(guī)避“不作為”責(zé)任的“擋箭牌”,。
采訪中,，一名欲將耕地建房出售給記者的村民表示，在當(dāng)?shù)厝绻澳苷业饺恕?，即使違法建房出售被發(fā)現(xiàn),，只要交一些錢就不會(huì)被追究。而另一位違法占用耕地建房受訪者則明確表示,，當(dāng)初就是因?yàn)橄嚓P(guān)部門罰款后就沒(méi)再追究,，自己才會(huì)把房子建起來(lái)。
耕地保護(hù)還需加強(qiáng)督查
截至記者發(fā)稿,，九江縣有關(guān)部門已通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法將劉英勇的違建房拆除,，并決定在全縣范圍內(nèi)展開(kāi)保護(hù)耕地的專項(xiàng)行動(dòng)，并對(duì)因不認(rèn)真履行職責(zé),，造成違規(guī)建房的主要責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé),。
金溪縣國(guó)土資源部門再次對(duì)責(zé)任方下達(dá)了改正違法、違規(guī)行為,，恢復(fù)耕地用途的通知,。吳少華表示，如果企業(yè)這次再不進(jìn)行整改,，將于今年9月份收回企業(yè)對(duì)耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),。
2016年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門組織編制的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》印發(fā)實(shí)施,。《調(diào)整方案》要求,，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來(lái),，除了個(gè)人和企業(yè)違法,、違規(guī)占用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門知法違法,，因非法占用耕地而被約談或者通報(bào)的事情也時(shí)有發(fā)生,。2015年8月，國(guó)土資源部官網(wǎng)就對(duì)重慶市合川工業(yè)園區(qū)違法占地案,、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣違法占用基本農(nóng)田開(kāi)發(fā)閩寧產(chǎn)業(yè)城案,、內(nèi)蒙古山路能源集團(tuán)有限責(zé)任公司違法占用耕地建設(shè)光伏電廠案等6起國(guó)土資源違法違規(guī)案件進(jìn)行了通報(bào)。
相關(guān)專家認(rèn)為,，無(wú)論是對(duì)個(gè)人和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織違法占用耕地進(jìn)行“文件式”執(zhí)法保護(hù),，還是部分地方違法占用耕地，雖然存在一些客觀原因,，但是本質(zhì)上所反映的問(wèn)題還是,，目前耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán),。
耕地保護(hù)事關(guān)國(guó)家的糧食安全,，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村問(wèn)題研究所研究員李國(guó)祥表示,，對(duì)于保護(hù)耕地僅落在文件紙和口號(hào)上的行為,，需引起重視，有關(guān)部門對(duì)此要進(jìn)行調(diào)查,，追究履行職責(zé)不力的單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任,，強(qiáng)化基層政府和職能部門落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的意識(shí)。
與此同時(shí),，李國(guó)祥表示,，除了強(qiáng)化督查和追責(zé)，對(duì)于這些事件背后的深層次原因,，以及基層耕地保護(hù)中存在的一些客觀難點(diǎn),，相關(guān)部門也應(yīng)進(jìn)行深入了解,，尋找解決辦法。
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縱觀近期的一些“整村犯罪”現(xiàn)象，犯罪類型日趨多樣,，犯罪手段不斷升級(jí),，農(nóng)村正在步入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)” ，安全治理面臨挑戰(zhàn),。
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