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　　9月13日,，《中共中央,、國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》公布(下稱《指導意見》),，各界熱盼已久的國企改革頂層設(shè)計方案“靴子落地”，國企改制重啟新一輪提速增效,。

　　與上一輪改革“脫困”目標不同，這一輪改革將更多涉及體制機制問題,，也將觸及繁雜的既有利益藩籬,，且《指導意見》明確提出“2020年在關(guān)鍵性領(lǐng)域取得階段性成果,，國企公司制改革基本完成，培育大批具有國際競爭力的骨干國企”的目標,，時間緊,，任務重。

　　近幾個月以來,，習近平多次對國企改革發(fā)聲,，指出國企特別是中央管理企業(yè)，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位,，是國民經(jīng)濟的重要支柱,，“必須搞好”。李克強也多次強調(diào)國企改革的重要性和緊迫性,。

　　“《指導意見》偏向于原則性,、綱領(lǐng)性，后續(xù)配套文件會部署細節(jié),?！币晃粎⑴c文件起草的人士稱，國資委[微博]會同財政部,、人社部等花費兩年時間來制定多個配套文件,，不少央企也參與了討論，個別領(lǐng)域會一企一策,，“不能讓頂層設(shè)計流于口號”,。

　　9月24日，國務院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》,，一份重要的配套文件面世,，改革進一步加速。

　　《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉,，最終定稿的配套文件數(shù)量可能超出此前外界預期,，除薪酬改革、國企整合,、防止國有資產(chǎn)流失等方面外,，還會在企業(yè)社會責任、黨建工作,、現(xiàn)代企業(yè)制度建立,、電力領(lǐng)域改革、石油天然氣體制改革,、東北國企改革等細分領(lǐng)域上做出部署,。

　　自2013年醞釀起，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)數(shù)易其稿，配套政策究竟要解決哪些問題,、未來將建立怎樣的國資國企構(gòu)架,、部委間將建立怎樣的協(xié)調(diào)機制、備受關(guān)注的央企大整合又有何動作,、廠辦社會等歷史包袱怎么辦,、市場化薪酬和人才流失怎么解等一系列疑問，還有待回答,。

　　可以預計,，配套文件接下來將繼續(xù)選擇性公開，最早的一批應該集中在國企分類,、員工持股等方面,。基本政策已明確,，關(guān)鍵就在落實,，成敗也在落實。

　　五大問題導向

　　上一輪國企改革持續(xù)了數(shù)十年,，期間爭論不斷,，有觀點甚至認為新的改革將弱化國企地位，將國企與民企放到了對立面上,，直至此次《指導意見》的發(fā)布,，才將諸多偏見逐個擊破。根據(jù)《指導意見》,，國企與民企是相輔相成的,，要堅持國企在國家發(fā)展中的重要地位不動搖，堅持把國企做大做強做優(yōu)不動搖,。

　　《指導意見》全面,、詳細地劃定了整個改革的方向和關(guān)鍵點，分析人士認為,，后續(xù)關(guān)鍵配套政策,，需要對如下問題予以明確回答：

　　一是如何使國有企業(yè)真正成為獨立的市場主體。

　　各界期待,，堅持政企分開,、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,，堅持權(quán)利義務和責任相統(tǒng)一,，堅持激勵機制與約束機機制相結(jié)合的解法，讓國企依法自主經(jīng)營,、自負盈虧,、自擔風險,、自我約束和自我發(fā)展。此間具體細則,，有望在關(guān)于規(guī)范國企法人治理結(jié)構(gòu)等文件中詳解,。

　　二是如何以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管,。

　　專家預計,，針對于此，有望出臺關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的文件,，一方面要求國資委[微博]從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本,，建立權(quán)力清單和責任清單“兩個清單”，并同時做到“三個歸位”,，即將應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位,。

　　另一方面,，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資,、運營公司,。并且，優(yōu)化資本布局結(jié)構(gòu),，優(yōu)化國有資本重點投資方向和領(lǐng)域,。

　　目前，國資委旗下已經(jīng)擁有國新控股,、國開投,、中國誠通三家運營國資的公司，一些會逐步改制,，也還會再組建新的公司,。并且，經(jīng)營性的國有資產(chǎn)將集中統(tǒng)一監(jiān)管,，會建立覆蓋全部國企,、分級管理的國有資本經(jīng)營預算制度。

　　三是如何防止國有資產(chǎn)流失,，遏制腐敗,。這其中，根據(jù)《指導意見》提出的完善“三道防線”,、強化“兩類追責”,，以及《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》中提出的具體細則，空前強化國資委的監(jiān)管職能,。

　　四是如何通過改革激發(fā)活力,。

　　對此，需要在薪酬改革、員工持股,、功能分類定位等多個方面來出臺相應政策,。例如，依法落實企業(yè)法定財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán),，推動國企與市場深度融合以及建立領(lǐng)導人員分類分層制度,、市場化選聘經(jīng)營層、差別化薪酬等,。鼓勵各類管理人員公開招聘,、競爭上崗。

　　還有一個問題,，是處理好國企改革與社會公眾的關(guān)系,。

　　根據(jù)《指導意見》和財政部解釋，到2020年,，國資收益上繳公共財政的比例將提高至30%,，更多用于保障和改善民生，并劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金,，民眾將直接受益,。

　　不僅如此，公眾對監(jiān)督和改革的參與度也會提升,。不僅國企董事會中會增設(shè)職工代表,，還會實行全員績效考核和分級分類的員工市場化招聘制度，等等,。

　　重塑運營和監(jiān)管體系

　　有參與文件起草的人士介紹,，這次的頂層設(shè)計方案橫到底、豎到邊,，細節(jié)性超出想象,，個別領(lǐng)域甚至會一企一策。

　　此輪國企改革的高度,、深度和敏感度空前,，配套文件的起草也難度空前，涉及國資委,、發(fā)改委,、財政部、人社部,、證監(jiān)會[微博]等多個部委,，以及諸多體量巨大的國企，牽涉政府簡政放權(quán)和部門利益調(diào)整,，也牽涉不同企業(yè)之間的矛盾,，無異于重塑整個國家的國資監(jiān)管和運營體系,。

　　《指導意見》明確提到了國企改革中的分類推進、完善現(xiàn)代企業(yè)制度,、完善國有資產(chǎn)管理體制,、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失,、加強和改進黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導,、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件這七大方面。后續(xù)的配套政策,，將會分別針對這七大方面中的主要問題,，逐一出臺相關(guān)細則。

　　去年下半年,，中央全面深化改革領(lǐng)導小組也相繼審議通過了《中央管理企業(yè)主要負責人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴格規(guī)范中央企業(yè)負責人履職待遇,、業(yè)務支出的意見》兩份文件,，加之今年6月獲批的《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》兩份文件以及9月24日面世的《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》,，“N”中已明確了至少五份文件,。

　　除此之外，針對國企現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,，接下來應該還準備陸續(xù)出臺有關(guān)規(guī)范國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等文件,，或?qū)⑿薷膰挟a(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管辦法和實施細則。

　　針對國資運營和國資委定位等問題,，或?qū)⒊雠_有關(guān)外派監(jiān)事會,、國有企業(yè)國有資本審計監(jiān)督、國有資本投資,、運營公司等文件,。

　　國資監(jiān)管體制方面也有望出臺配套政策。國企功能定位和分類,、國企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整,、國企資源重組整合等，也需要專門規(guī)范或規(guī)劃,。

　　針對國有資產(chǎn)流失,，除前述文件外，還或?qū)⒊雠_有關(guān)國企經(jīng)營投資責任追究制度的政策,，健全違法違規(guī)經(jīng)營責任的追究體系,。

　　針對廠辦大集體之類遺留問題和國企社會責任等，也需要專門的配套政策,，且很可能根據(jù)國企現(xiàn)狀“一企一策”,。

　　在薪酬改革,、員工持股、央企分類考核方面,，預計也可能陸續(xù)出臺配套政策,。

　　除前述領(lǐng)域外，電力體制改革,、石油天然氣體制改革,、鹽業(yè)體制改革等分產(chǎn)業(yè)的已出臺和待出臺改革方案，也是國企改革大棋局中不可或缺的組成部分,。國企功能定位和分類,、國企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國企資源重組整合等基礎(chǔ)性文件,，還有國有資本投資和運營公司改組組建方案,，等等。

　　同樣,，一些分區(qū)域改革的文件也有望陸續(xù)面世,，其中或包括針對東北地區(qū)國企改革的一些傾斜性政策支持，這從8月國務院印發(fā)的《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》的11個方面,、130多項支持政策中,，就可見一斑。具體上,，東北國企改革或在員工持股,、實施股權(quán)激勵等方面收獲“大禮包”。

　　此外,，國資委目前還會同多個部門,，深入研究各個行業(yè)協(xié)會在行業(yè)調(diào)研、謀篇布局等方面如何發(fā)揮實質(zhì)作用,，改變“企業(yè)上報什么項目,，發(fā)改委就審批什么項目”的“盲目”現(xiàn)狀，減少資源重復建設(shè)和產(chǎn)能過剩,。

　　多位參與文件起草的人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者,，在兩年多的起草過程中，配套政策數(shù)量由少積多,，一些本非原計劃內(nèi)的文件可能新增出臺,，而一些原計劃中的文件也可能有所調(diào)整。

　　認識糾偏

　　《財經(jīng)國家周刊》記者了解到,，從2013年至今,，市場預期與國企改革方案的部分重點有所不同，甚至錯位,。其中,，央企大整合的方向和路徑,、薪酬改革和員工持股改革、廠辦大集體這三大難點,，市場認識的偏差尤甚,。

　　在央企大整合方面，有關(guān)部門正在制定整體路線圖,，規(guī)劃出可能的行業(yè)布局和企業(yè)規(guī)模,，而具體執(zhí)行上，或因企業(yè)重組過程中的不同難題,，調(diào)整路線圖上的時間表,。目前，《指導意見》已經(jīng)明確傳達出了“清理退出一批,、重組整合一批,、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)”的態(tài)度。

　　“關(guān)注大多投向了資本市場,，這是必要的,，但不是全部?！庇袊Y專家指出，人們誤以為央企資源整合就直指上市公司并購,，或者就是簡單的大合并,，但事實上卻并非如此。

　　以中國鐵塔公司為例,，由中國移動[微博]等三大電信運營商出人,、出力的“三集合”公司，注冊資本僅100億元,，成立短短一年間卻為整個電信行業(yè)節(jié)約出超過500億元的成本,。

　　不是簡單合并，而是拿出一部分共同的基礎(chǔ)業(yè)務來合作,，防止壟斷,。這種局部業(yè)務整合模式，接下來或?qū)⒃诮煌ǖ阮I(lǐng)域推廣,。

　　9月2日,，繼中遠集團和中海集團進入整合程序后，招商局集團與中國外運長航集團之間,，也啟動了重組程序,。兩者最可能的整合點，是倉儲和物流業(yè)務,。

　　第二個認識誤差,，在于薪酬改革和員工持股問題上,。

　　根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，繼今年一季度實施國企主要負責人限薪以來,，出現(xiàn)了前所未料的現(xiàn)象——核心高管仍兢兢業(yè)業(yè),，但中層官員卻大面積流失。究其原因,，在于一部分企業(yè)“對文件會錯了意”,，限薪紅線劃到了中層甚至基層。

　　一位鐵道系統(tǒng)的國企人士稱,，問題的嚴重性可能超出預料,，國企離職潮已經(jīng)掀起，整個鐵道系統(tǒng)半年內(nèi)流失了超過1000名員工,，甚至一些金融類國企的中層干部也表露了出走之意,。其關(guān)鍵在于，一個人的離職帶走的不僅是一批團隊,，還包括一片市場,。“人才流失是最大的國有資產(chǎn)流失”,。

　　《指導意見》的亮點之一,，就在于明示“探索實行混合所有制企業(yè)員工持股，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制”,。優(yōu)先支持的,，是人才資本和技術(shù)要素貢獻占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè),、科技服務型企業(yè),。

　　中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生評價，此舉并非人人持股,、平均持股,，而是提出了人才資本的概念，這將影響到后續(xù)公司法的修改,，影響企業(yè)注冊資本登記方式的進一步改革,，意義重大。但是,，《指導意見》沒有明確提出“分紅權(quán)”改革,，是一大遺憾。原因在于“分紅權(quán)”不涉及改制,，不涉及流失,，也不涉及員工出資持股，更有利于調(diào)動骨干員工的積極性,。

　　至于廠辦大集體,、廠辦社會這些歷史包袱,，認識偏差更甚。

　　目前,，一些國企仍存在諸多歷史遺留問題：一方面,，離退休人員仍由企業(yè)管理，例如鞍鋼集團[微博]就還有約10萬離退休職工,，不乏老少四代人依靠企業(yè)生存,；另一方面，很多老國企仍管理著“三供一業(yè)”,，即供水,、供電、供汽和物業(yè)管理,，甚至一部分企業(yè)的廠區(qū)和生活區(qū)的“三供一業(yè)”都還未分開,，仍然在吃“大鍋飯”。

　　據(jù)測算,，鞍鋼要消化其“廠辦大集體”,，總成本高達110億元左右。在全國范圍內(nèi),，僅“廠辦大集體”這一項改革,，就須耗資逾2萬億元。

　　對此,，《指導意見》明確提出,，“要加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，剝離國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”和所辦醫(yī)院,、學校、社區(qū)等公共服務機構(gòu),，繼續(xù)推進廠辦大集體改革,，對國有企業(yè)退休人員實施社會化管理”。但是,，其改革成本之巨,、耗時之久、切入之深,，長期以來都令人望而卻步,，急需中央各部委和地方政府步調(diào)一致。

　　而這已絕非國資委一己之力可為,?！吨笇б庖姟方y(tǒng)一了長期以來部委之間的不同認識，尤其是財政支持,，但落地到地方,，還涉及到醫(yī)療,、教育、就業(yè)等一系列沉重包袱,，地方政府或許仍然會持“拒收”態(tài)度,。

　　這即是說，《指導意見》及其后續(xù)配套政策,，只是萬里長征剛剛邁步,，對各方認識上、行動上的不斷糾偏,，將長期持續(xù)下去,。