向外圍無(wú)限擴(kuò)張、大拆大建的“攤大餅”模式,，在城市發(fā)展過(guò)程中一直被人詬病。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率和服務(wù)業(yè)占GDP比重均超過(guò)50%,，城市發(fā)展也開(kāi)始由增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)入存量更新為主的新階段，“攤大餅”模式逐步成為過(guò)去式,。圍繞城市核心區(qū)開(kāi)始的以存量資源開(kāi)發(fā)為主的城市“有機(jī)更新”成為新時(shí)期城市發(fā)展的主流,。
目前，我國(guó)越來(lái)越多的城市開(kāi)始加大政策支持力度推進(jìn)城市更新,，但仍然存在資金短缺,、政策標(biāo)準(zhǔn)缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸,，亟須通過(guò)改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破,。
趙乃育 繪
城市發(fā)展“存量”模式開(kāi)啟
截至目前，北京、上海,、廣州,、天津等都加快了城市存量資源的更新改造。
位于北京西直門(mén)交通樞紐附近的京鹽融園,，以前一直是中鹽集團(tuán)的存鹽倉(cāng)庫(kù),。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市功能的不斷升級(jí)，地處北京核心地區(qū),、占地近10畝的存鹽倉(cāng)庫(kù)已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)城市發(fā)展的需要,。作為倉(cāng)儲(chǔ)場(chǎng)所，其吸引了大量的車流,、物流,，對(duì)西直門(mén)周邊交通等干擾較大。而作為企業(yè)的固定資產(chǎn),，其運(yùn)行效率也越來(lái)越低,。
針對(duì)這種情況，中鹽集團(tuán)對(duì)包括京鹽融園在內(nèi)的,，位于北京市西城區(qū),、豐臺(tái)區(qū)、通州區(qū)等區(qū)縣的7處類似資產(chǎn)進(jìn)行了整體更新改造,。京鹽融園主要倉(cāng)庫(kù)整體框架結(jié)構(gòu)得到了保留,，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改造和結(jié)構(gòu)加固，總共建成了6000平方米的辦公面積,。以前破舊的倉(cāng)庫(kù),，變成了一個(gè)環(huán)境優(yōu)雅的辦公院落，老倉(cāng)庫(kù)的紅墻磚透出一股后工業(yè)時(shí)代感覺(jué),，與整體的科創(chuàng)風(fēng)格設(shè)計(jì)相得益彰。
“與高樓大廈的寫(xiě)字樓相比,，這樣的環(huán)境特別受高科技,、文創(chuàng)企業(yè)歡迎?！本}融園負(fù)責(zé)人劉欣介紹,，目前6000平方米的辦公面積已經(jīng)全部租出，入駐的都是高科技企業(yè),。
針對(duì)城市更新等相關(guān)議題,，全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新分會(huì)近期深入全國(guó)30多個(gè)城市開(kāi)展專題調(diào)研。相關(guān)調(diào)研報(bào)告認(rèn)為,，“十三五”以來(lái),，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得階段性成果，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6％，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到53.9%,。這兩個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù),，標(biāo)志著我國(guó)城市發(fā)展由增量擴(kuò)張為主，轉(zhuǎn)入存量更新為主的新階段,。
全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新分會(huì)會(huì)長(zhǎng)柴志坤表示,，隨著第三產(chǎn)業(yè)增加值超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，以前的“攤大餅”模式已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展新要求,。它不僅過(guò)度占用農(nóng)村土地,，降低了每單位基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的人口，加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān),，而且大大削弱了城市的集聚效益,，使城區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了大量低效土地資源，影響了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的效率,。
據(jù)了解,，當(dāng)前包括北京在內(nèi)的一些城市，空置的寫(xiě)字樓,、倉(cāng)儲(chǔ)等樓宇大量存在,。北京筑福集團(tuán)董事長(zhǎng)董有介紹，目前,，北京市門(mén)頭溝,、石景山和通州三個(gè)區(qū)的空置存量房產(chǎn)就超過(guò)1000萬(wàn)平方米。
行業(yè)分析機(jī)構(gòu)認(rèn)為,，受新增供應(yīng)大,、市場(chǎng)需求不足影響，北京眾多產(chǎn)業(yè)園的空置率正在持續(xù)上升,。預(yù)計(jì)到2020年底,，北京成熟產(chǎn)業(yè)園體量將超過(guò)1500萬(wàn)平方米，空置率將突破30%,。
“城鎮(zhèn)化建設(shè)中有一對(duì)突出矛盾值得高度重視,。”中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級(jí)研究員秦虹表示,，1978年至2018年,，我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)了3.8倍，但同期城鎮(zhèn)建成區(qū)面積卻增長(zhǎng)7.4倍,，即從7000平方公里增加到5.85萬(wàn)平方公里,，面積增長(zhǎng)比人口增長(zhǎng)快一倍。
據(jù)介紹,，目前國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化率總體超過(guò)60%,，其中超過(guò)80%的城市有20個(gè)，超過(guò)70%的有40個(gè)。有的城市已經(jīng)處于人口流失的狀態(tài),，卻還在搞擴(kuò)張式發(fā)展,。這對(duì)于未來(lái)發(fā)展是有害的，必須通過(guò)挖掘城市內(nèi)部潛力,，提高城市效率來(lái)獲得新的增長(zhǎng),。
以成都為例，城市擴(kuò)張中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本已經(jīng)越來(lái)越難以承受,。近年來(lái)成都已考慮基本停止外圍擴(kuò)張,，轉(zhuǎn)而在城市中心推動(dòng)“有機(jī)更新”，例如把一些老舊批發(fā)市場(chǎng)改造為辦公商用設(shè)施等,。
將撬動(dòng)十萬(wàn)億投資規(guī)模
據(jù)全國(guó)工商聯(lián)相關(guān)課題組測(cè)算,，當(dāng)前啟動(dòng)我國(guó)城市更新戰(zhàn)略可拉動(dòng)投資規(guī)模10萬(wàn)億元。
首先,，城市更新將加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換,。隨著新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，一些城市的傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施,、老舊廠房等出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩,。對(duì)此，全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)城市更新分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)夏子清表示,，啟動(dòng)城市更新戰(zhàn)略,，可以高效利用城市存量土地資源，通過(guò)模式創(chuàng)新,、政策調(diào)整和創(chuàng)造新需求來(lái)釋放“過(guò)?！碑a(chǎn)能，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展,。據(jù)介紹,，廣東省近年來(lái)通過(guò)對(duì)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房,、舊村莊”改造累計(jì)節(jié)約土地20.4萬(wàn)畝,，節(jié)地率達(dá)42.4%。單位建設(shè)用地產(chǎn)出從2008年的每年每畝13.7萬(wàn)元增加到30多萬(wàn)元,，增長(zhǎng)率超過(guò)125%。
其次,，城市更新還可以有效擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求,。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有老舊小區(qū)近16萬(wàn)個(gè),，涉及居民超4200萬(wàn)戶,，建筑面積約40億平方米。按照目前每平方米投入1000元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國(guó)老舊小區(qū)改造投資總額可達(dá)4萬(wàn)億元,。各地城中村改造未來(lái)兩三年投資規(guī)模預(yù)計(jì)可達(dá)1.8萬(wàn)億元,。老舊商辦物業(yè)約為170億平方米，即使按照每年改造1%計(jì)算,，年投資規(guī)模就是萬(wàn)億級(jí)水平,。其中，僅北京,、上海,、深圳三地老舊小區(qū)綜合整治、老舊工業(yè)區(qū)改造,，以及商辦物業(yè)更新的投資規(guī)模每年就超過(guò)2000億元,。
城市更新中的老舊工業(yè)區(qū)改造、商辦物業(yè)更新等項(xiàng)目,，由于有較好的投資收益,，能夠有效吸引社會(huì)投資。據(jù)介紹,，2008年以來(lái)廣東省累計(jì)投入改造資金1.66萬(wàn)億元,，其中社會(huì)投資約占86%。同時(shí),，各地通過(guò)城市更新而形成的新工業(yè),、新商住、新生態(tài)等集聚區(qū),，已成為引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的熱土,。
再次，城市更新是對(duì)城市區(qū)域再規(guī)劃和環(huán)境再升級(jí)的過(guò)程,。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授邊蘭春表示,，我國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，涉及上億居民,，普遍存在原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低,、維護(hù)不到位、市政設(shè)施破損嚴(yán)重,、公共服務(wù)和配套設(shè)施缺乏等問(wèn)題,，難以滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求。城市更新可有效破解城市發(fā)展不平衡不充分的難題,，提高居民獲得感,，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。
三大瓶頸亟待破解
當(dāng)前我國(guó)城市更新仍處于初級(jí)階段,，存在資金短缺,、政策法規(guī)缺失,、形象工程屢禁不止等瓶頸。
資金短缺是目前城市更新過(guò)程中最為突出的一個(gè)問(wèn)題,。北京筑福集團(tuán)已在全國(guó)不少城市參與上千個(gè)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目,。“今年我國(guó)計(jì)劃改造3.9萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)老舊小區(qū),，總投資預(yù)計(jì)在7000億到1萬(wàn)億元,。其中，中央財(cái)政計(jì)劃出資543億元,，其余需要鼓勵(lì)消費(fèi)者和企業(yè)承擔(dān),，資金壓力相當(dāng)大?！倍斜硎?，實(shí)施城市更新戰(zhàn)略投資巨大，如何創(chuàng)新投融資體制是關(guān)鍵,。
在城市更新項(xiàng)目中,，“拆除重建”和“有機(jī)更新”類項(xiàng)目，由于投資收益較好,，能夠有效吸引社會(huì)投資,。但對(duì)于“綜合整治”類項(xiàng)目，由于老舊小區(qū)改造項(xiàng)目大部分為民生工程,，盤(pán)活閑置資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收入相對(duì)較低,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)改造投入，很難吸引社會(huì)資本深度參與,。再加上財(cái)政投入有限,，資金短缺就成為抑制老舊小區(qū)改造的瓶頸。
對(duì)此,，北京房山新城投資公司副總經(jīng)理雷愛(ài)先說(shuō),，廣東省對(duì)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房,、舊村莊”的“三舊”改造是目前全國(guó)城市更新做得較好的,。在實(shí)際推進(jìn)中，“三舊”中的舊村莊和舊廠房改造成果顯著,，而舊城鎮(zhèn)改造則一直困難重重,、收效不大。主要原因就是舊村莊和舊廠房改造是讓多元主體都能受益,，能夠吸引眾多社會(huì)資本參與,。而舊城鎮(zhèn)的老舊小區(qū)改造，則因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)多元化,、資金短缺,、政策缺失等瓶頸遲遲難有進(jìn)展。
城市更新是城市治理現(xiàn)代化的一個(gè)新課題,，從各地城市更新的實(shí)踐看,，政策缺失、法規(guī)缺位等瓶頸問(wèn)題也比較突出,。
目前,，國(guó)內(nèi)針對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的法規(guī)、政策,、規(guī)劃,、標(biāo)準(zhǔn)等頂層制度法規(guī)都是針對(duì)新建建筑的，而對(duì)于城市更新改造還沒(méi)有明確的規(guī)定,?！鞍ㄍ恋毓芾矸ā⒎康禺a(chǎn)管理法,、擔(dān)保法,、合同法等一些頂層的制度法規(guī)，在更新改造項(xiàng)目和存量土地開(kāi)發(fā)方面還非常欠缺,?！崩讗?ài)先說(shuō)。
同時(shí),，實(shí)際操作中的各種規(guī)范缺失嚴(yán)重,。在北京等多地參與城市更新項(xiàng)目投資改造的高和資本合伙人陶民坦言，像舊工廠改造等城市更新項(xiàng)目,，大部分都要改變建筑物用途,，面積也會(huì)隨之發(fā)生變化，這些都需要相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)認(rèn)可的手續(xù)或文件等,。但實(shí)際操作中,，沒(méi)有這樣一個(gè)政府部門(mén)來(lái)審批，往往只有地方政府“會(huì)議紀(jì)要”或行政命令,?！耙?yàn)闆](méi)有明確的政策和法律保障，直接影響了一些更新項(xiàng)目資產(chǎn)的交易,、證券化等,，也加大了相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為權(quán)力尋租提供了空間,?！?/p>
城市更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也嚴(yán)重滯后。董有,、雷愛(ài)先等企業(yè)家反映,，對(duì)于舊有建筑更新改造,，目前還沒(méi)有明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如果按照新建建筑的標(biāo)準(zhǔn),，則很多更新改造因難以達(dá)標(biāo)將無(wú)法進(jìn)行,。例如，新建建筑要求達(dá)到八級(jí)抗震標(biāo)準(zhǔn),，大部分的更新改造項(xiàng)目不可能達(dá)到,。“目前,，許多城市對(duì)于更新改造項(xiàng)目,，包括設(shè)計(jì)單位、審圖單位等都不知道按什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行,。唯一的辦法就是開(kāi)專家會(huì),，以專家的意見(jiàn)來(lái)定調(diào)，而不是靠制度和標(biāo)準(zhǔn),?！?/p>
除了資金、政策法規(guī),，另一個(gè)比較突出的瓶頸就是面子工程,、形象工程在一些城市更新項(xiàng)目中屢見(jiàn)不鮮。按照今年城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的標(biāo)準(zhǔn),，每平方米費(fèi)用在1000元左右,。“但實(shí)際上,，一些城市老舊小區(qū)改造每平方米投入甚至不到30元,。”董有說(shuō),，有的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目只是刷了一下外立面,，與加裝電梯、提升環(huán)境的要求相差甚遠(yuǎn),，而有的則只做了幾個(gè)樣板工程,。
據(jù)介紹，還有不少城市在城市更新過(guò)程中大拆大建,，導(dǎo)致城市歷史文化風(fēng)貌不僅未得到保護(hù)和修復(fù),，反而不同程度地遭受了損毀。
應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
有關(guān)專家建議,，不斷改革創(chuàng)新,，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破解城市更新過(guò)程中的難題,。
對(duì)于資金短缺問(wèn)題,，應(yīng)創(chuàng)新市場(chǎng)機(jī)制,，形成整體打包、項(xiàng)目統(tǒng)籌,、肥瘦搭配的市場(chǎng)推廣模式,，激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí),，政府應(yīng)靈活運(yùn)用財(cái)政、金融等手段,，不斷創(chuàng)新投融資體制和工具,。
例如，推動(dòng)國(guó)家政策性銀行向地方政府提供20年以上低利率的長(zhǎng)期貸款,。社會(huì)資本通過(guò)“房產(chǎn)價(jià)值增值,、盤(pán)活存量資源、增量產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)”等方式,，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)運(yùn)作并獲得資金自平衡,；研究制定專項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)政策，進(jìn)一步明確純政策性,、準(zhǔn)政策性,、市場(chǎng)性的內(nèi)容，構(gòu)建利益確認(rèn),、協(xié)調(diào)及分配機(jī)制,，激發(fā)各地的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
秦虹建議,，將城市更新金融政策從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)金融政策中分離出來(lái)專項(xiàng)管理,；引導(dǎo)和鼓勵(lì)保險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入城市更新領(lǐng)域,；設(shè)立政府性城市更新母基金及公募私募產(chǎn)業(yè)基金,；將公募REITs試點(diǎn)擴(kuò)大到城市“有機(jī)更新”和“綜合整治”類項(xiàng)目。
對(duì)于政策法規(guī)缺失的問(wèn)題,，建議國(guó)家層面成立城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組,，指定相關(guān)部委牽頭負(fù)責(zé)，地方層面以城市一級(jí)統(tǒng)籌管理城市更新,，建立以更新規(guī)劃為抓手的空間管理體系,，以行政審批為抓手的過(guò)程監(jiān)管體系。并逐步完善城市更新法規(guī)體系,，對(duì)標(biāo)梳理滯后的相關(guān)政策法規(guī),，盡快構(gòu)建全要素的管理和技術(shù)規(guī)范體系。例如,，上海出臺(tái)規(guī)定,，一些城市更新項(xiàng)目改造后,，只要改造標(biāo)準(zhǔn)比老標(biāo)準(zhǔn)高就可以通過(guò)驗(yàn)收。同時(shí),，在城市更新項(xiàng)目中,，建議創(chuàng)新推進(jìn)政策規(guī)劃兼容，商業(yè)服務(wù)用地與商業(yè)辦公用地可以相互轉(zhuǎn)換,，住宅用地可以全部或部分轉(zhuǎn)換為商業(yè)服務(wù)業(yè)或商務(wù)辦公用地,。
而針對(duì)形象工程問(wèn)題，柴志坤,、秦虹等專家建議,，一是要建立城市更新負(fù)面清單制度，對(duì)城市更新過(guò)程中凸顯的一些問(wèn)題,，以負(fù)面清單的方式加以約束,，堅(jiān)決杜絕。而對(duì)于負(fù)面清單之外的內(nèi)容,，則可以進(jìn)一步放開(kāi),，給城市更新更大的市場(chǎng)空間。二是探索城市更新倒逼機(jī)制,，以倒逼機(jī)制力促低效資產(chǎn)使用主體主動(dòng)實(shí)施城市更新,。根據(jù)用地規(guī)模、畝均產(chǎn)值,、單位能耗,、排污強(qiáng)度等指標(biāo)對(duì)用地效率進(jìn)行分等定級(jí)，并在用能,、用電,、用水、排污權(quán)等方面實(shí)行差別化配置,，倒逼低效資產(chǎn)使用主體主動(dòng)實(shí)施改造或退出,。
邊蘭春表示，城市更新戰(zhàn)略的實(shí)施,，有助于打破千城一面的城市形象,。在充分考慮舊城區(qū)原有空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及衰退根源的基礎(chǔ)上,，應(yīng)因地制宜采取重建,、整建和維護(hù)等多種更新模式和手段，保護(hù),、延續(xù)和發(fā)展城市的傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌,。
在破解瓶頸的同時(shí)，專家認(rèn)為，還要從更高層面認(rèn)識(shí)城市更新的重要性,。目前,，從中央到地方，對(duì)于城市更新的政策規(guī)定各有不同,，存在地區(qū)不平衡,、不系統(tǒng)、碎片化等問(wèn)題,。從國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)看,，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計(jì)上將城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略。
專家建議,，國(guó)家建立由城市更新專項(xiàng)規(guī)劃及年度計(jì)劃組成的城市更新目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制,，支持地方政府加強(qiáng)城市更新與人口發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃,、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì),、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等的充分銜接,。
同時(shí)，建議將城市更新戰(zhàn)略納入國(guó)家“十四五”規(guī)劃,，為城市更新政策及規(guī)劃制定提供前瞻性,、全局性以及系統(tǒng)性的指引。城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的省份或城市,，應(yīng)編制“十四五”城市更新專項(xiàng)規(guī)劃,，明確城市更新的總體目標(biāo)、發(fā)展方向和實(shí)施策略,，設(shè)置城市更新相應(yīng)指標(biāo),，建立城市更新推動(dòng)機(jī)制，加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),。
目前,，我國(guó)越來(lái)越多的城市開(kāi)始加大政策支持力度推進(jìn)城市更新,，但仍然存在資金短缺、政策標(biāo)準(zhǔn)缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸,，亟須通過(guò)改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)突破,。
一批東北國(guó)有企業(yè)依靠“新產(chǎn)品、新技術(shù)”乘勢(shì)而上,，加速“新陳代謝”,，變中求新、新中求進(jìn),，以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向,，蓄積著經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能。
