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　　城市群環(huán)境治理不能“各唱各的調(diào)”,，近年來逐漸成為全社會共識,。但在實踐層面,，當前我國城市群環(huán)境協(xié)同治理體系還存在法律法規(guī)不完善,、協(xié)作機制缺乏權威性、社會力量參與不足等問題,。受訪專家和基層干部建議,，必須重塑城市群源頭控制、開放合作,、多元共治的環(huán)境協(xié)同治理格局,，以扭轉(zhuǎn)城市群環(huán)境的惡化趨勢，促進經(jīng)濟,、社會,、文化、生態(tài)有機協(xié)調(diào)發(fā)展,。

　　游客在浙江衢州江山市石門鎮(zhèn)清漾村參觀保留完好的古建筑,。2006年起，以“書香清漾”著稱的清漾村把發(fā)展文化旅游,、實施生態(tài)整治,、推進產(chǎn)業(yè)富民作為抓手，開展美麗鄉(xiāng)村建設,。2017年,，清漾村與江郎山、廿八都共同成為國家5A級景區(qū),。隨著浙江“千村示范、萬村整治”工程廣度和深度的拓展,，“美麗鄉(xiāng)村”的內(nèi)涵也不斷豐富,。記者　黃宗治　攝

　　環(huán)境污染成為部分城市群面臨突出問題

　　近年來,，城市群由于集聚了大規(guī)模人口和經(jīng)濟活動，環(huán)境污染等“大城市病”日益凸顯,。不僅不利于城市群健康可持續(xù)發(fā)展,，而且限制了城市群的國際競爭力。在部分城市群,，最讓群眾頭疼的是霧霾,。

　　2017年進入秋冬以來，我國部分城市群霧霾再次來襲,。記者11月上旬在湖南長株潭城市群采訪期間,，當?shù)貧庀蠛铜h(huán)保部門連續(xù)多次發(fā)布霧霾預警，其中長沙和湘潭的空氣質(zhì)量全部為嚴重污染,，首要污染物均為PM2.5,。

　　除了霧霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小覷,。環(huán)保部監(jiān)測顯示,，2016年我國酸雨區(qū)面積約69萬平方千米，占國土面積的7.2%,。值得注意的是,，這些酸雨污染“重災區(qū)”與長三角、珠三角,、成渝,、長江中游等城市群在空間分布上高度重疊。

　　環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治“還遠遠不夠”

　　在環(huán)境污染問題日益嚴重的背景下,，主要城市群的干部群眾逐漸意識到,，保護環(huán)境不可能單打獨斗、獨善其身,，必須堅持遵循“一盤棋”原則,，聯(lián)防聯(lián)控、通力合作,。

　　“十二五”期間,，國家相關部委對城市群環(huán)境協(xié)作治理的法規(guī)政策密集出臺，2012年出臺了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,，要求在京津冀,、長三角、珠三角等重點城市群“建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”,，2013年啟動了由六省區(qū)七部委協(xié)作聯(lián)動的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制,。

　　除中央和部委層面推出的頂層設計之外，地方政府之間的協(xié)作也不斷深化,，長三角,、珠三角,、成渝以及湖南長株潭等城市群建立了多層次的城際合作機制。廣東佛山市發(fā)改局區(qū)域經(jīng)濟科科長楊中告訴記者,，廣州佛山兩市近年來不斷優(yōu)化完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡,，協(xié)同推進水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)建設，確定了跨界流域監(jiān)測規(guī)范,，相互通報跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù),。推動空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，部分監(jiān)測點已實現(xiàn)大氣自動監(jiān)測數(shù)據(jù)共享,。

　　在長株潭采訪期間,，當?shù)馗刹咳罕娮罱蚪驑返赖木褪呛蠈﹂L株潭“綠心”的保護?！熬G心”地處長株潭三市結合部,，面積522.87平方公里。這一帶全是低山丘陵,，植被茂盛,，郁郁蔥蔥。曾經(jīng)在“空間融城”思維主導下,，三市城市邊界不斷擴張,，“綠心”一度被侵蝕蠶食，逐年縮小,。

　　湖南決策層逐漸認識到,，“利用‘綠心’的區(qū)位優(yōu)勢，使之成為長株潭城市群之間的‘綠楔子’,，能有效阻止三市‘攤大餅’式蔓延擴張,。”湖南省“兩型”委副主任劉懷德說,，從規(guī)劃編制,、立法保障入手，湖南先后出臺《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》,、《湖南長株潭生態(tài)綠心保護條例》,，形成了“綠心”保護頂層設計，守住了城市群中間這塊寶貴的綠地,。

　　然而,，盡管我國城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治進步明顯，但受訪專家和基層干部群眾卻普遍反映“還遠遠不夠”,，突出問題表現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境聯(lián)控聯(lián)防覆蓋面還比較窄,，推動力度不足，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了問題治理哪里”的困局,，部分地方政府之間的協(xié)作只是停留在口頭上,、紙上面，沒有真正轉(zhuǎn)化共同行動,。

　　北京市與張家口市懷來縣接壤，有115公里長的行政邊界線,?！耙陨綖榻纾簧絻芍靥?，不用看路標,，看山上的樹越來越少，就出了北京界,，到懷來了,。”懷來縣老百姓之前經(jīng)常這樣對北京游客說,。

　　樹少的原因除了越往北越干旱少雨之外,，造林、護林的財政投入標準是重要原因,?！氨本┭討c區(qū)在山里造林一畝地的財政投入是8000元，懷來能拿出800元就不錯了,?！睉褋砜h一位園林工作者說。

　　作為京津冀的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū),，懷來縣對保護生態(tài)并非不重視,，但投入力度差異是由財政實力和經(jīng)濟水平?jīng)Q定的。2016年,，北京市人均GDP達到11.5萬元,，張家口市剛突破3萬元，而之前這兩個數(shù)字差異更大,。

　　“京津冀城市群與長三角,、珠三角相比，城市之間發(fā)展落差太大,，發(fā)展梯度明顯,。”中國城市規(guī)劃設計研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長陳明表示,，造成上述現(xiàn)象的根源主要在于：一,、由于行政分割，城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制尚未理順，協(xié)調(diào)機構的權威性不足,，導致行政主體各自為政,，相互掣肘；二,、我國已有的環(huán)境法律法規(guī)尚未明確城市群環(huán)境治理的主體和權責,，城際協(xié)作難以保障執(zhí)行落地，削弱了協(xié)作政策效力,。

　　“城市群內(nèi)部環(huán)保標準不一,，差別明顯，政策手段比較單一,，強制性手段居多,，缺少經(jīng)濟調(diào)節(jié)性、鼓勵性政策,，社會參與面也不寬,。”長沙市委黨校教授李躍說,。

　　強化協(xié)作打贏環(huán)?！肮詰?zhàn)”

　　受訪專家認為，城市群環(huán)境協(xié)作治理是基于共同命運,、共同發(fā)展而進行的跨行政區(qū)集體行動,，需要對各方利益訴求加以協(xié)調(diào)和平衡，形成制度化,、規(guī)范化的協(xié)作機制,，國內(nèi)外的一些探索經(jīng)驗值得借鑒。

　　——平衡城市群內(nèi)部環(huán)境保護貢獻地區(qū)與環(huán)境保護受益地區(qū)之間的利益關系,。湖南省委黨校經(jīng)濟教研部教授王克修表示,，環(huán)境保護的利益補償機制應以“污染者付費，治理者得利,，受益者補償”為原則,。比如，長沙環(huán)境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持,。若長沙與上游城市能夠達成某種利益補償機制,，必將加快整個長株潭城市群與湘江流域環(huán)境改善的整體進程。

　　曾幾何時,，湘江污染全國聞名,，一批高污染工業(yè)密布湘江沿岸。為了重現(xiàn)一江清水,，湖南近年來將湘江治理作為“一號工程”,，隨著湘江治理工程深入推進,，近年來湘江水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，多項關鍵指標明顯改善,。國家城市供水水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)長沙監(jiān)測站站長謝暉說,，根據(jù)連續(xù)5年監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，2016年與2012年相比,，湘江長沙段氨氮含量下降了48.65%,、鎘含量下降了55.07%、汞含量下降了96.30%,、鉈含量下降了35.29%,。

　　——提升城市群內(nèi)部環(huán)境協(xié)同治理機制的權威性和執(zhí)行力度。在治理洛杉磯城市群臭氧污染的過程中,，美國建立了統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測,、監(jiān)管,、評估和協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。美國東北部幾個州還聯(lián)合建立了“臭氧傳輸協(xié)會（OTC）”,，由各州代表和環(huán)保局成員組成,，負責制定區(qū)域揮發(fā)性有機物、氮氧化物減排目標并督促實施,。

　　——發(fā)揮市場在城市群環(huán)境資源配置中的決定性作用,，構建多元激勵和約束機制。部分受訪專家建議,，以資源環(huán)境產(chǎn)權為核心,，完善資源有償使用制度，對高污染,、高耗能的企業(yè)征收碳排放稅,、環(huán)保稅，推行排污許可,、排污權交易制度,，倒逼城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，健全城市群內(nèi)生態(tài)補償機制,。

　　——提升公眾參與,，加強執(zhí)法力度?！霸诃h(huán)境立法和標準的制定方面,，美國為政府、企業(yè),、媒體,、民間團體提供了暢通的參與渠道和監(jiān)督機制，形成了有效的公眾監(jiān)督，進而推動政府的治理決心和力度,?！泵绹h(huán)保局清潔空氣研究計劃科學顧問委員會成員格雷格·亞伍德認為，雖然中國很多城市群和美國洛杉磯等地情況很不一樣,，但治理的過程同樣需要政府,、企業(yè)和民眾的重視和通力合作。

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