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　　2016年2月，習(xí)近平總書記對深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要站在新起點(diǎn),，以人的城鎮(zhèn)化為核心，堅持以創(chuàng)新,、協(xié)調(diào),、綠色、開放,、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng),，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承,，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。未來5～10年,我國將進(jìn)入人口城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的關(guān)鍵時期,。提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量,，釋放人口城鎮(zhèn)化潛力，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展,，關(guān)鍵在于創(chuàng)新以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制,。

　　以人為核心的城鎮(zhèn)化是我國轉(zhuǎn)型發(fā)展的“最大紅利”

　　實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),。習(xí)近平總書記曾在山東調(diào)研時指出,，“城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化,，而是人口城鎮(zhèn)化,。”以人為核心的城鎮(zhèn)化,，首要任務(wù)是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化,。面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，將釋放出新的發(fā)展紅利,，不僅有利于拉動消費(fèi)，還有利于拓寬投資空間,。

　　1,、人口城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大優(yōu)勢。

　　首先,，人口城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大投資的重要載體,。2020年，實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2016年的41.2%提高至45%～50%,，將新增城鎮(zhèn)戶籍人口1.2億左右,，按農(nóng)民工市民化人均10萬元的固定資產(chǎn)投資估算，將直接帶動12萬億元左右的投資需求,。另外,，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快，將為化解鋼鐵等產(chǎn)能過剩找到一條新路,。據(jù)測算,，供水、道路,、電力,、通信等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，需要投入的資金約為3.4萬億元,。其次,，人口城鎮(zhèn)化將帶來巨大的消費(fèi)需求。2015年,，我國農(nóng)村居民消費(fèi)水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的35.6%,，三個農(nóng)村居民消費(fèi)只相當(dāng)于一個城鎮(zhèn)居民消費(fèi)。到2020年,，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度,、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度“三大改革”,，城鎮(zhèn)新增的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將帶來2.2萬億元左右的新增消費(fèi)規(guī)模,。

　　2、人口城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的人口紅利,。

　　目前,，我國人口紅利正在遞減,，外出農(nóng)民工人數(shù)增長率已從2010年的5.5%下降至2015年的0.4%。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),，以人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，將明顯增加城鎮(zhèn)勞動力供給,，并由此延長人口紅利期,。

　　3、人口城鎮(zhèn)化將顯著提高全要素生產(chǎn)率,。

　　根據(jù)《2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》,，2015年，我國農(nóng)民工接受高中及以上教育的數(shù)量占比25.2%,。加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),，提高農(nóng)民工尤其是“80后”、“90后”等新生代農(nóng)民工受教育程度和技能水平,，人口紅利將轉(zhuǎn)型升級為人力資源紅利,，由此推動全要素生產(chǎn)率的提高。

　　以人為核心推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型

　　2013年12月,，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強(qiáng)調(diào),，粗放擴(kuò)張、人地失衡,、舉債度日,、破壞環(huán)境的老路不能再走了，也走不通了,?！笆濉笔菍?shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的關(guān)鍵時段，需要按照創(chuàng)新,、協(xié)調(diào),、綠色、開放和共享的五大發(fā)展理念,，加快推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型,。

　　1、人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間巨大,。

　　目前,，戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出矛盾，它與全面建成小康社會的目標(biāo)不相適應(yīng),。2016年,，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平,。如果能打破政策與體制掣肘，通過深化戶籍制度改革,、加快推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,，未來5年常住人口城鎮(zhèn)化率有可能以每年2個百分點(diǎn)左右的速度提升。到2020年,，我國常住人口城鎮(zhèn)化率有可能達(dá)到65%左右,。與此同時，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右,。

　　2,、讓農(nóng)民工成為歷史。

　　2015年2月,，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議上強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,。”農(nóng)民工市民化是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的核心,。到2020年“讓農(nóng)民工成為歷史”,，這不僅是個經(jīng)濟(jì)問題，也是個重大的社會問題,?？偟膩砜矗?020年有條件,、有必要讓“農(nóng)民工”這個不合理的稱謂退出歷史舞臺,。首先，農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化,，“十三五”深化戶籍制度改革的重要目標(biāo)就是要讓農(nóng)民工成為歷史,。隨著80后、90后成為農(nóng)民工的主體,，他們中的多數(shù)人已經(jīng)扎根于城市,，很難再回到農(nóng)村。目前,，我國半工半耕戶占70%,。2015年，“80后”,、“90后”農(nóng)民工占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的比重已達(dá)55.2%,。有調(diào)查表明，新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)勞動的比例高達(dá)85%,。農(nóng)民工主體結(jié)構(gòu)的變化,、農(nóng)民需求結(jié)構(gòu)變化決定了農(nóng)民工市民化很難再往后推10年。為此,，到2020年,，要將常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距縮小到10%左右,。對于山東、江蘇,、吉林,、黑龍江、青海,、寧夏等省份,，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距已在10%左右，可以相應(yīng)加快戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程,。對于二者差距較大的地區(qū),，可以設(shè)置緩沖時間和采取過渡性辦法。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地,，縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距難度較大,。對此，建議先實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展,，逐步消化存量,，優(yōu)先將有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所,、連續(xù)居住多年和參加當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ系霓r(nóng)民工群體實(shí)現(xiàn)市民化,。對于流動性大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，將其納入流動人口管理,。

　　3,、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　2015年,，我國農(nóng)民工“五險一金”的參保率分別為：工傷保險26.2%,、醫(yī)療保險17.6%、養(yǎng)老保險16.7%,、失業(yè)保險10.5%,、生育保險7.8%、住房公積金5.5%,，這與城鎮(zhèn)職工之間存在著明顯的差距,。“十三五”,，以提高農(nóng)民工社會保障參保率為重點(diǎn),，讓有穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等地享受教育、就業(yè),、社會保障,、醫(yī)療、住房等方面的基本公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,。與此同時,，要把進(jìn)城落戶農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。例如,，將符合條件的外來務(wù)工人員納入各級政府公共租賃住房保障范圍,，對招用農(nóng)民工比較多的企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下,，可以考慮出臺政策鼓勵支持企業(yè)在依法取得的土地上建設(shè)農(nóng)民工的宿舍樓。

　　4,、基本實(shí)現(xiàn)“四個融入”,。

　　習(xí)近平總書記曾指出，兩億多進(jìn)城農(nóng)民工和其他常住人口還沒有完全融入城市,，沒有享受同城市居民完全平等的公共服務(wù)和市民權(quán)利,，“玻璃門”現(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工市民化就是要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一,、權(quán)利一致,、地位平等，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工及其家屬生活方式,、消費(fèi)方式的市民化,，最終使農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)成為新市民，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓(xùn),、勞動有合同,、子女有教育、生活有改善,、政治有參與,、維權(quán)有渠道、生活有尊嚴(yán)”,，有效促進(jìn)農(nóng)民工及其家屬“個人融入企業(yè),、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū),、群體融入社會”,。

　　讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺

　　2014年6月中央深改組第三次會議上，習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化重要的環(huán)節(jié)在戶籍制度,，加快戶籍制度改革,，是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大舉措?！钡?020年,，實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”、“實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的目標(biāo),，關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革,，讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史舞臺?？偟目?，讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史的時機(jī)條件成熟；與農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革相結(jié)合深化戶籍制度改革面臨重要機(jī)遇,。

　　1,、把2020年作為讓城鄉(xiāng)二元戶籍制度退出歷史的時間節(jié)點(diǎn)。

　　近年來,，盡管國家出臺了一系列文件推進(jìn)戶籍制度改革,，但總的看，并未明確“以全面實(shí)行居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度”的改革目標(biāo),。建議盡快明確,，2020年全面取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度。要著力推進(jìn)居住證制度取代城鄉(xiāng)二元戶籍制度進(jìn)程和省際居住證制度的相互銜接,，到2020年基本建立以身份證號為唯一標(biāo)識,、全國統(tǒng)一的居住證制度，并使人口城鎮(zhèn)化率（即居住證率）達(dá)到50%以上,，由此基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局,。為此，要盡快制定并實(shí)施“廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度,，全面實(shí)行居住證制度”的具體行動方案,，并強(qiáng)化督查督辦工作，使這項(xiàng)歷史性的重大改革落實(shí),、落地,。

　　2、統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理制度改革,。

　　與居住證制度相適應(yīng),，重在實(shí)現(xiàn)人口管理的三個轉(zhuǎn)變：一是由對人口的控制向?qū)θ丝诘姆?wù)與管理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)對流動人口的精細(xì)化管理和服務(wù),；二是按照“擴(kuò)大覆蓋范圍,、降低申領(lǐng)門檻、提高服務(wù)水平,、完善技術(shù)手段,、推進(jìn)制度并軌”的基本思路，實(shí)現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元戶籍制度向居住證制度的轉(zhuǎn)變,；三是由治安部門的管理向人口服務(wù)部門的管理轉(zhuǎn)變,，探索建立多方面共同參與的人口綜合服務(wù)管理系統(tǒng),。

　　3、強(qiáng)化各級政府在基本公共服務(wù)上的責(zé)任分工,。

　　首先,，強(qiáng)化中央政府在基本社會保障服務(wù)中的責(zé)任。由中央統(tǒng)一制度,、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，尤其是規(guī)范中央和省級政府在養(yǎng)老保障、基礎(chǔ)教育,、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的責(zé)任,。第二，進(jìn)一步細(xì)化中央和省級政府的服務(wù)范圍,、支出比例,、管理權(quán)限等，按照受益范圍確定支出責(zé)任分擔(dān)比例,。針對流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)銜接困難的問題，對義務(wù)教育實(shí)行全國通用的教育券制度,，盡快出臺全國統(tǒng)一的異地高考方案,。第三，以流動人口變動為基礎(chǔ),，建立財力與事權(quán)動態(tài)匹配的財稅體制,。完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，保障流入地的財力,。建立轄區(qū)財政責(zé)任機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

　　全面落實(shí)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

　　中共十八屆三中全會《決定》提出的“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”,。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，最大的紅利是盤活農(nóng)村土地資源，這將為國內(nèi)充裕資本找到新的投資空間,，形成“三農(nóng)”發(fā)展的巨大新動能,。從現(xiàn)實(shí)需求看，盤活農(nóng)村土地資源既有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,，又有利于釋放人口城鎮(zhèn)化的巨大內(nèi)需潛力,。

　　1、賦予農(nóng)民土地承包使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán),。

　　首先,，從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民土地承包使用權(quán)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn),，土地價格不可能反映均衡市場價,。集體成員賣者多,，買者少，出價能力有限,，市場經(jīng)濟(jì)中,，交易范圍越小，成交價偏離均衡價越遠(yuǎn),，賣出農(nóng)民使用財產(chǎn)利益受到損害,。其次，農(nóng)民土地承包使用權(quán)限于集體成員內(nèi)流轉(zhuǎn),，容易形成新的“地主”,。限定交易范圍，壓低交易價格,，農(nóng)民承包土地容易向少數(shù)農(nóng)村有錢人甚至村霸等勢力低價集中,。第三，擴(kuò)大農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍,。建議按照中共十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、租賃、入股,，實(shí)行與國有土地同等入市,、同權(quán)同價”的精神，在嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管制和規(guī)劃限制的前提下,，擴(kuò)大農(nóng)民土地承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍,，簡化農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，使農(nóng)村土地承包人可依法自主決定土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn),。第四,，從法律上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)。建議修改《土地管理法》：賦予農(nóng)民土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán),，使其擁有對土地使用權(quán)依法享有占有,、使用、收益的權(quán)利,；突破土地承包經(jīng)營期限為三十年的限制,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。

　　2,、賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán),。

　　首先，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的缺失使得多數(shù)農(nóng)民利益受損,。按照現(xiàn)有“一戶一宅”,、農(nóng)民宅基地只能在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)定，實(shí)質(zhì)上縮小了需求范圍,，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地及其住房的市場價值,，也是當(dāng)前我國城市房地產(chǎn)市場價格居高不下的重要原因之一,。其次，要做實(shí)農(nóng)民對宅基地的使用權(quán),。中共十八屆三中全會提出,，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”,。按照這一要求,，需要做實(shí)農(nóng)民對宅基地使用權(quán)這個用益物權(quán)，從法律上賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)用益物權(quán)性質(zhì),，賦予其占有,、使用、收益,、轉(zhuǎn)讓,、抵押、繼承等在內(nèi)的完整權(quán)利,。放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件,，允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保,、轉(zhuǎn)讓,，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房,、從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi),。

　　3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場,。

　　首先,，建立兩種所有制土地“同地同價同權(quán)利”的平等制度。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有,、使用,、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù),，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地同權(quán),。其次，打破地方政府行政獨(dú)家壟斷供地的格局,。盡快建立公開,、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則,，實(shí)現(xiàn)市場主體平等,，讓市場供求關(guān)系決定價格形成,，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面,。第三,，簡化農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。建議修改《土地管理法》第十四條規(guī)定,，允許農(nóng)村土地承包人依法自主決定土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn),，以提高農(nóng)民土地承包使用權(quán)流轉(zhuǎn)的便利性。

　　4,、統(tǒng)籌推動土地制度和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革,。

　　按照中共十八大的要求，到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,，不能只是城里人的均等化，更要使農(nóng)村人享受到與城里人均等化的基本公共服務(wù),。就是說,，要實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、底線大致公平的公共服務(wù)均等化,。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，關(guān)鍵在于落實(shí)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，尤其是落實(shí)農(nóng)民宅基地完整的財產(chǎn)權(quán),。由此,，將明顯增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的能力,，為總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)一提供重要條件,。

　　習(xí)近平總書記曾在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，“在我們這樣一個擁有十三億多人口的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化,，在人類發(fā)展史上沒有先例,。”我國是一個人口大國,，是一個轉(zhuǎn)型發(fā)展中的大國,，如何走出一條人與自然和諧發(fā)展的道路，是擺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大課題,。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵路口,，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了設(shè)立雄安新區(qū)這一重大的歷史性戰(zhàn)略選擇，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式,，謀求區(qū)域發(fā)展的新路子,，打造經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新的增長極。這不僅是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化重大舉措,，也是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念的重大實(shí)踐,。

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