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　　2005年，湖北省羅田縣天堂寨景區(qū)索道投入使用,，但直到2016年,，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人王輝才發(fā)現(xiàn)自己一直在“違法”運(yùn)營,。

　　“我們計(jì)劃再建一條，等到去申報(bào)環(huán)評(píng)時(shí),，被告知索道有一部分建在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū),。”王輝無奈地說,，“建索道時(shí)誰會(huì)想到,，日后會(huì)劃入自然保護(hù)區(qū),？”

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi),，除了旅游設(shè)施,，還有部分通勤道路、村落鄉(xiāng)鎮(zhèn)等由于歷史遺留問題而導(dǎo)致發(fā)展受限,。

　　景區(qū)索道被“卡脖子”

　　湖北大別山自然保護(hù)區(qū)位于黃岡市羅田,、英山兩縣北部，北接安徽省金寨縣,。2003年成立市級(jí)保護(hù)區(qū),，6年后晉升為省級(jí)保護(hù)區(qū)，2014年又晉升為國家級(jí)保護(hù)區(qū),。

　　根據(jù)2017年版《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》,，自然保護(hù)區(qū)可分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū),。除實(shí)驗(yàn)區(qū)可進(jìn)行參觀考察,、旅游等活動(dòng)外，核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴(yán)格限制人類活動(dòng),，是理論上的“無人區(qū)”,。

　　由于意外身陷核心區(qū)，在“綠盾2018”專項(xiàng)行動(dòng)中,，羅田天堂寨景區(qū)索道被重點(diǎn)巡查,。管理部門出具的停運(yùn)通知書，早已送達(dá)王輝手中,。

　　“如果索道所處的位置不能從核心區(qū)調(diào)整出來,，處境會(huì)愈加尷尬?！蓖踺x說,。

　　作為羅田發(fā)展旅游的重要依仗，天堂寨景區(qū)索道于2003年開工建設(shè),。全長1380米,，高差400米,，被稱為“鄂東第一索道”,。

　　除了修建索道，王輝所在的公司還參與景區(qū)道路建設(shè),。交通條件的改善,，大大降低了天堂寨的攀登難度，游客平均游覽時(shí)間從8小時(shí)縮減至4小時(shí),。

　　1998年至2005年,，方華國一直擔(dān)任羅田縣旅游局局長,。在此期間，羅田生態(tài)旅游發(fā)展迅速,。如今已是黃岡市旅發(fā)委副調(diào)研員的方華國認(rèn)為,，對(duì)比其他旅游設(shè)施，索道對(duì)環(huán)境的破壞較小,，卻能最大限度地實(shí)現(xiàn)景觀價(jià)值,。

　　“生態(tài)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有一個(gè)基本公式，即一片森林中,，木材價(jià)值只占5%,，生態(tài)價(jià)值和景觀價(jià)值占95%?！彼f,。

　　截至2018年，“七山二水一分田”的羅田縣,，以天堂寨景區(qū)為龍頭的全域旅游收入達(dá)到50億元,，農(nóng)家樂數(shù)量超過2000家，背后直接維系著2000多個(gè)家庭的生計(jì),。

　　登山愛好者從景區(qū)入口出發(fā),，大約7小時(shí)可以登頂海拔1729米的大別山主峰。主峰之上,，可以領(lǐng)略“北望中原,，南眺荊楚”的氣勢(shì)。

　　大別山滋養(yǎng)羅田,、英山和金寨共兩省三縣,。從英山大別山南武當(dāng)旅游區(qū)和金寨縣天堂寨風(fēng)景區(qū)，也皆有索道通往大別山主峰,。讓王輝等人郁悶的是,，鄰居都在穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)剡\(yùn)營索道，唯獨(dú)自己被“卡脖子”,。

　　2014年,，英山縣在遞交自然保護(hù)區(qū)晉升資料時(shí)，索道位置被調(diào)成在開發(fā)限制較少的實(shí)驗(yàn)區(qū),。

　　金寨天堂寨景區(qū)所在的安徽天馬國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),，成立于1998年。保護(hù)區(qū)管理局副局長蒲發(fā)光證實(shí),，1997年申報(bào)規(guī)劃資料時(shí),，考慮到旅游開發(fā)的既成事實(shí)，將游步道和索道兩側(cè)10米到15米之間的范圍劃成了實(shí)驗(yàn)區(qū)。

　　“在保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖上,，核心區(qū)中間有一些細(xì)細(xì)的線圈,。手指粗一點(diǎn)的人，肯定畫不出來,?！逼寻l(fā)光笑著說，“如果沒有當(dāng)年的未雨綢繆,，現(xiàn)在也夠嗆,。”

　　反觀羅田,，自然保護(hù)區(qū)數(shù)次升格,，但沒有一次注意這個(gè)細(xì)節(jié)。

　　天堂寨所在區(qū)域,，既是自然保護(hù)區(qū),，也是森林公園和地質(zhì)公園。這些不同類型的自然保護(hù)地,，此前一直隸屬不同部門管轄,。

　　“當(dāng)年做規(guī)劃時(shí)，一些部門各自為政,，沒有意識(shí)到日后環(huán)保執(zhí)法會(huì)這么嚴(yán)格,。”方華國坦言,，自己干了旅游這么多年,，類似羅田這樣被既成事實(shí)“卡脖子”的情況并不鮮見。

　　村莊“陷”核心區(qū)　基層干部“犯難”

　　從湖北大別山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)羅田一側(cè),，翻過一道山脊線,，就進(jìn)入安徽天馬國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，兩者共同守護(hù)著華東地區(qū)最后一片原始森林,。這道數(shù)公里長的山脊線,，既是兩省的分界線，又是江淮的分水嶺,。

　　總面積2.8萬公頃的天馬自然保護(hù)區(qū),，原住民超過1.6萬人，其中2000多人分散居住在核心區(qū)和緩沖區(qū),。實(shí)際上,，就連金寨縣天堂寨鎮(zhèn)政府辦公大樓都在保護(hù)區(qū)之內(nèi)。

　　既要保護(hù)環(huán)境,，也要脫貧攻堅(jiān),。安徽大別山地區(qū)近年來加大了生態(tài)移民力度,。從2016到2018年,，僅天堂寨鎮(zhèn)就拆除老房子1800多戶,，新增土地面積2000多畝。

　　“農(nóng)民從核心區(qū)和緩沖區(qū)搬出來,，鎮(zhèn)上居住點(diǎn)面積就要擴(kuò)大,。但遙測衛(wèi)星從空中一掃，我們就得寫說明,?！逼寻l(fā)光已經(jīng)數(shù)次建議上級(jí)部門到實(shí)地了解情況。

　　陳諾曾是金寨縣花石鄉(xiāng)一名掛職干部,，這個(gè)鄉(xiāng)也有部分村莊劃入核心區(qū),。

　　花石鄉(xiāng)馬宗嶺林場在劃入保護(hù)區(qū)之前已經(jīng)修建了一條水泥步道，環(huán)保督查下來之后,，認(rèn)為水泥步道破壞自然景觀,，要求拆除改建木質(zhì)步道。

　　“核心區(qū)是碰不得的高壓線,，又是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū),，如何帶著‘鐐銬跳舞’，考驗(yàn)基層干部的智慧,?！标愔Z頗為感慨地說。

　　生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善,，導(dǎo)致野豬數(shù)量猛增,，花石鄉(xiāng)千坪村一度成為“人豬大戰(zhàn)”的前沿陣地。

　　野豬嘴很刁,，專挑好的吃,，經(jīng)濟(jì)作物天麻、西洋參是他們的最愛,。但野豬又是國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物,，農(nóng)民不能打，也打不過,。當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)狩獵隊(duì)的力量也是“杯水車薪”,。

　　為了驅(qū)趕野豬，村民吳永田在自家地里扎起了戴假發(fā)的稻草人,，還安裝高音喇叭循環(huán)播放狗叫聲,。

　　羅田縣也有13個(gè)整建制村劃入到自然保護(hù)區(qū)，甚至部分農(nóng)房被分成兩半,。保護(hù)區(qū)里面的原住民手握林權(quán)證卻不能砍伐,，形成新的矛盾。

　　當(dāng)?shù)丨h(huán)保局一位干部算了一筆賬：按照每畝10元到15元的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，羅田全縣每年獲得的錢數(shù)不足一個(gè)億,，很難調(diào)動(dòng)原住民的積極性,。

　　北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授徐基良參與的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在現(xiàn)有474個(gè)國家級(jí)保護(hù)區(qū)中,，居住人口374萬,，其中核心區(qū)內(nèi)住著30萬人。

　　“大家都知道自然保護(hù)區(qū)要按照生態(tài)系統(tǒng),，按照山系水系來劃分,，羅田金寨這樣按行政區(qū)域劃分并不科學(xué)。此外,，把整建制村莊劃入保護(hù)區(qū)也存在很多問題,。”徐基良說,。他認(rèn)為,，應(yīng)該用歷史的眼光看待歷史遺留問題。

　　羅田縣委書記汪柏坤此前長期在林業(yè)部門工作,。據(jù)他回憶,，當(dāng)年申報(bào)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，不同部門有不同訴求,。有些想爭取項(xiàng)目資金,，有些想給基層干部爭取一些晉升通道，“無論何種目的,，如果沒有劃入自然保護(hù)區(qū)加以保護(hù),，很難想象羅田天堂寨現(xiàn)在的樣子?！?/p>

　　隨著環(huán)保理念和技術(shù)的提升,，他認(rèn)為應(yīng)該本著實(shí)事求是的態(tài)度，區(qū)別不同保護(hù)類型的自然保護(hù)區(qū),，采用不同的保護(hù)方式,。

　　汪柏坤建議，在總面積不變,，保護(hù)強(qiáng)度不變的前提下,，適當(dāng)調(diào)整部分核心區(qū)位置，讓地方發(fā)展更有動(dòng)力,。

　　新出臺(tái)指導(dǎo)意見或加速“破局”

　　晉升“國字號(hào)”8年后,，安徽天馬國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)才首次啟動(dòng)總體規(guī)劃修編。其中一項(xiàng)便是將天堂寨鎮(zhèn)政府周邊70多公頃面積調(diào)出保護(hù)區(qū),，以更好適應(yīng)地方發(fā)展,。但到目前為止,，蒲發(fā)光尚未看到批復(fù)文件。

　　今年是湖北大別山晉升國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的第五年,。按照國務(wù)院2013年印發(fā)的《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》,，“自批準(zhǔn)建立或調(diào)整國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)之日起，原則上五年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整”,，今年剛好到了允許申請(qǐng)調(diào)整的年份,。

　　據(jù)湖北大別山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)羅田管理局副局長方陽透露,，目前正在加緊調(diào)研,，希望借此解決一些歷史遺留問題。

　　蒲發(fā)光方陽等管理人員認(rèn)為,，科學(xué)合理地進(jìn)行功能區(qū)調(diào)整,，是解決目前諸多矛盾的關(guān)鍵。但由于此事涉及部門較多,，管控較為嚴(yán)格,，解局需要頂層設(shè)計(jì)。

　　6月26日,，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》,，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

　　這份指導(dǎo)意見,，為做好國家公園,、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、地質(zhì)公園等自然保護(hù)地的管理工作,，提供了新的政策供給。

　　指導(dǎo)意見發(fā)布當(dāng)天,，蒲發(fā)光就打印出整份文件,。他在電話里頗為欣喜地說：“我認(rèn)真讀了兩遍，保護(hù)區(qū)存在的問題基本點(diǎn)到了,，有些問題還給出了解決路徑,。”

　　差不多時(shí)間,，方華國通過微信發(fā)來兩個(gè)字——“有利”,。

　　“指導(dǎo)意見提出，改革以部門設(shè)置,、以資源分類,、以行政區(qū)劃分設(shè)的舊體制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置,，說的就是羅田金寨目前這種狀況,?！狈饺A國說。

　　此次指導(dǎo)意見提出,，“分類有序解決歷史遺留問題,，保護(hù)價(jià)值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域,、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護(hù)地范圍”,。

　　徐基良參與了指導(dǎo)意見出臺(tái)前的數(shù)次調(diào)研，更接近決策部門對(duì)自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)知,。他認(rèn)為應(yīng)該明確開發(fā)和發(fā)展的界限,，涉及民生的，尤其涉及扶貧攻堅(jiān)的,，政策尺度可以大一些,，“在一次內(nèi)部討論中，甚至提到允許為核心區(qū)內(nèi)分散的居住點(diǎn)‘開天窗’,?！?/p>

　　無論是過往的條例規(guī)定，還是新出臺(tái)的指導(dǎo)意見,，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)一直持謹(jǐn)慎態(tài)度,。

　　徐基良分析說，自然保護(hù)區(qū)的旅游開發(fā)應(yīng)該推行特許經(jīng)營,，經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)分開,，保護(hù)區(qū)管理局只監(jiān)督不經(jīng)營。

　　在采訪中,，無論專家學(xué)者還是基層干部,，都提出相同的擔(dān)憂，好政策關(guān)鍵在落實(shí),，而落實(shí)需要大環(huán)境的改善,。

　　薄刀峰是羅田縣另一處4A級(jí)風(fēng)景區(qū)，同樣位于湖北大別山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),。景區(qū)現(xiàn)有度假設(shè)施需要補(bǔ)蓋一個(gè)“生態(tài)專章”,，才能更好地運(yùn)營。

　　方陽就此舉例說：“這是一個(gè)正常的手續(xù),，但在眼下人人忌憚環(huán)保的大環(huán)境下,，很多部門選擇擱置?！?/p>

　　在調(diào)研中,，徐基良也深切感受到，上級(jí)部門在檢查自然保護(hù)區(qū)時(shí),，習(xí)慣套用既有條例法規(guī),，各級(jí)地方則是一查就怕,，反正多一事不如少一事，“其實(shí)有些問題可以通過實(shí)地調(diào)查說清楚的”,。

　?。▽?shí)習(xí)生楊海濤對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

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