近20萬億地方債務風險亟須途徑化解,，新型城鎮(zhèn)化需要大額投入,。如何破解這個兩難問題？財政部正在主導推動的PPP(Public-Private-Partnership,，公共私營合作制)模式或將成為新手段,。
據接近監(jiān)管層人士近日向《第一財經日報》記者表示,，在去年年底結束的全國財政工作會議上專門套開了一個研討PPP模式的會議。
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母縮寫,，通常被稱為“公共私營合作制”,，也就是“公私合作”，包括廣義和狹義兩個范疇,，目前討論的是狹義PPP模式,。
官方及業(yè)界認為，相較于BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP模式將更強調由政府和社會資本分擔,，有利于降低前期風險,。
“在當前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務風險,、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下,，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級,，更是一次宏觀層面的體制機制變革,。”財政部部長樓繼偉如此表述PPP模式對當前中國經濟的意義,。
不過也有業(yè)內人士指出,，我國尚存在法律法規(guī)不夠完善，項目風險分擔機制不夠成熟,，經濟收益確定性不高,，金融機構為控制風險，融資條件難與國際接軌等問題,。此外，尚未形成風險共擔,、利益共享的前期工作機制,。
據《第一財經日報》獲悉，財政部將著手梳理建立PPP項目庫,，健全相關法律體系,，并研究明確“怎樣支持”PPP運作，營造良好的運作環(huán)境,。
去年年底結束的十八屆三中全會提出,，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
改變靠“政府背書”的投融資方式
審計署最新公布的地方政府債務數(shù)據顯示,，截至2013年6月底,，地方政府負有償還責任的債務規(guī)模達到10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67萬億元,，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元,。此外，截至2012年底,，有3個省級,、99個市級、195個縣級,、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%,。
PPP核心功能之一是轉變公共產品供給機制。通過PPP模式可將一部分政府性債務剝離出去,，也減輕政府債務壓力,，從以往單一年度的“預算收支管理”,，逐步轉向強化中長期財政規(guī)劃和“資產負債管理”。
多年來,，我國地方政府主要通過成立融資平臺等方式融資進行市政建設,，盡管對改善民生和社會事業(yè)發(fā)展起到積極作用，但也帶來債務規(guī)模較高等弊端,。審計署最新公布的數(shù)據顯示,，融資平臺公司是政府負有償還責任債務的最主要舉借主體，債務余額達到4.08萬億元,，或有債務余額達到2.9萬億元,。
學界一直認為，地方政府過度依賴傳統(tǒng)的投融資方式,，過多涉入規(guī)劃,、建設、融資,、運營等方面,，帶來了政府邊界模糊、債務規(guī)模較高,、公共產品供給效率低和民間資本進入頻繁遭遇“玻璃門”等情況,。例如，企業(yè)參與建設運營,，政府卻不先明確定價公式,，民營資本當然不敢進入，而一些直屬于政府的國有企業(yè)可以事后同政府討論“定價”,。
“投融資主體相對單一,，主要依靠地方政府容易出現(xiàn)項目論證不充分倉促上馬的情況，融資平臺和項目公司都由地方政府出資設立,，項目建設風險,、運營風險實際也都集中在地方政府，雖然一些政府運用了BT,、BOT等新方式,，對項目給予了過多承諾，造成項目實施仍依賴于地方政府,�,！庇信c會人士說。
而地方政府直接參與投資,，由于財務約束力不夠強,，有些政府甚至為了追求政績出現(xiàn)重復建設和“豆腐渣”工程。社會資本帶資承包工程，再轉交給政府的所謂BT模式,，由于其不關心后續(xù)經營,，也容易出現(xiàn)“豆腐渣”工程。BOT方式是一個進步,，其特點是政府規(guī)劃設計,、預測收入并給以定價，企業(yè)投標經營,。但這種“一口價”的方式難免出現(xiàn)雙方預測不準的情況,。
“之前的基礎設施建設主要是地方政府主導在做，這對城市發(fā)展起了很大作用,，但到現(xiàn)在的確壓力有點大了,。城鎮(zhèn)化會議之后，城市發(fā)展的需求會更大,，如果用以前的方式去做,，建設速度、可持續(xù)性以及已有基礎設施建設的運營,、維護等方面都面臨挑戰(zhàn),。”上述與會人士表示,，推出PPP模式后,，地方政府的積極性很高，也是認為過去的路難以繼續(xù)走下去,。
也就是說，PPP模式轉變了這種依靠“政府背書”的投融資體制,，將政府的一部分支出責任通過“特許經營權”方式轉移給市場主體社會企業(yè),。
對于如何調動民間資本的積極性，PPP模式則建立了政府與企業(yè)市場主體的“利益共享”機制,，通過長期持有和經營,，可有效平衡短期和長期收益，讓企業(yè)“有錢可賺,、有利可圖”,，且盈利相對穩(wěn)定，一定程度上解決了基礎設施短期回報差的問題,，從而使民間資本進入成為可能,。
此外，基礎設施項目收益穩(wěn)定,，與股票,、債券等相關性低，是養(yǎng)老金、主權財富基金等機構投資者的資產配置選擇,，有助于吸引這些資金進入,。例如，在英國希思羅機場的六家投資者中,，就有中投公司和加拿大的養(yǎng)老基金,。
預算硬約束防止政府“兜底”市場
然而，PPP模式并非毫無風險,。其獨具特色的風險分擔同時也暗含著政府因承諾過多而“兜底”市場的風險,。
根據國際經驗，PPP項目運作周期長,，時常經歷多屆政府,，因此僅靠一屆政府的承諾難以令私人部門放心，各國也建立了包括法律法規(guī),、政策文件和指導性文件等在內的制度框架,。
此外，還要明確財政約束,。秘魯政府規(guī)定,，PPP項目總財政承諾的現(xiàn)值不得超過GDP的7%，同時部分國家和地方政府還將財政承諾也納入預算管理,，如巴西政府要求PPP項目補貼要作為償債資金納入預算,。新西蘭、澳大利亞和智利等國政府都會定期統(tǒng)計包括PPP項目在內的或有負債,，并公布數(shù)據,。
在投融資中，投資者最為關心的應該是風險分擔機制,，風險轉移和風險分擔也是PPP模式的核心環(huán)節(jié),。一般來說，風險分擔環(huán)節(jié)的關鍵是“分責”,，社會資本擅長控制建造,、運營、技術風險,，政府主要分擔政治,、法律及政策風險。但在現(xiàn)實中,，仍不乏政府“兜底”市場風險的案例,。
如20世紀90年代，哥倫比亞政府為多個機場和收費項目的收入提供擔保,，并與獨立電力生產商簽訂長期購電協(xié)議,，承諾公用事業(yè)付費,，但由于付費定價過低，項目收入低于預期,，哥倫比亞政府向私人部門支付了20億美元,。
倘若政府部門對PPP項目融資支持不能“量力而行”，則可能帶來“大麻煩”,。2011年葡萄牙財政危機的誘因,，就是其政府在國際金融危機爆發(fā)后濫用PPP模式，產生了巨大的財政風險,。從國際上來看,，政府對PPP項目給予支持，一般通過成立擔�,；鸬扔邢挢熑螌嶓w或結合財力狀況作出預算硬約束,，以防止項目風險最終轉變?yōu)樨斦L險。
循序漸進 拒絕“一哄而上”
在國內,，一項新的方式出臺時常伴隨著“放亂收死”的局面,。推廣PPP模式如何避開此怪圈？
“在我國現(xiàn)階段,，政府和社會資本合作模式的法律法規(guī)還不健全,，相關運作機制和管理經驗的積累還需要一段時間，推廣PPP將是一個循序漸進的過程,，不能‘一哄而上’,。要研究有針對性的措施，運用PPP支持國內基礎設施建設,�,！睒抢^偉指出，要處理好“三個關系”,，即政府與市場的關系,、當前與長遠的關系以及傳統(tǒng)與創(chuàng)新的關系。
上述接近監(jiān)管層的人士也表示,，PPP模式對現(xiàn)在的地方政府也提出了挑戰(zhàn)�,！叭绻芾聿缓�,，或者不能形成競爭性市場，最終的成本政府也需要承擔,�,！�
對于適合PPP模式的項目也有較高要求。只有規(guī)模比較大,、需求比較穩(wěn)定,、長期合同關系比較清楚的項目,，如供水、供電,、通信,、交通等，才適合采用政府和社會資本合作模式,。
“主要是基礎設施建設,，包括建橋修路、垃圾處理,、上下水以及園區(qū)建設,，以后還有醫(yī)院、養(yǎng)老這些都不排除引入PPP模式,�,！必斦控斦茖W研究所所長賈康表示，一般來說,，這類項目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會有很穩(wěn)定回報的,，類似天使投資等肯定就對不上了。
不過,，PPP模式在我國推進仍存在諸多難題,。富有參與PPP模式經驗的中國中信股份有限公司總經理助理洪波介紹說，我國這方面法律法規(guī)不夠完善,，項目風險分擔機制不夠成熟,，經濟收益確定性不高，金融機構為控制風險,，融資條件難與國際接軌,，導致項目財務成本較高，相比國際市場,，融資成本較高,。此外，尚未形成發(fā)起人,，也就是建設方,、運營方、融資方,，包括規(guī)劃設計,、咨詢在內的中介機構等風險共擔、利益共享的前期工作機制,。
樓繼偉表示,，對于未來PPP模式的發(fā)展，財政部將著手研究三方面的具體操作問題,，包括研究明確“建設什么”的問題,，盡快梳理建立PPP項目庫,；研究明確“如何管理”的問題，建立健全循序漸進的PPP模式法律體系,；研究明確“怎樣支持”的問題,，營造良好的PPP模式運作環(huán)境。
目前,，一些地方積極性很高,，已經按照財政部的要求，著手開展相關工作,。1月10日,，浙江省省長李強在全省財政地稅工作電視電話會議上表示，今年擬推進試點PPP模式,�,！兜谝回斀浫請蟆酚浾邚恼憬∝斦䦶d獲悉，浙江方面正在草擬具體方案,。PPP模式無疑將加速浙江民間資本進入公共設施領域,。
高鐵項目或成走向海外“樣本”
在推動中國企業(yè)
“走出去”方面，PPP模式也能夠發(fā)揮重要作用,。樓繼偉認為,，可以“試水”高鐵項目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內的運營商,、設備供應商,、工程承包商、資金供應商等整合起來,，運用PPP模式,，將這一項目做成“走出去”轉型升級的“樣板案例”。
與國內的投融資模式類似,，傳統(tǒng)的“走出去”融資模式也面臨著轉型的問題,。其中，在“融資難”方面,，在傳統(tǒng)模式下,，外方借款人一般是項目發(fā)起人，國內銀行會要求外國政府提供主權擔保,，但現(xiàn)在這方面的障礙越來越大,。
我國企業(yè)“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項目施工賺取“辛苦錢”,，很少能參與到科研、規(guī)劃,、運營等價值鏈高端,，業(yè)務附加值較低,。
數(shù)據顯示，2012
年,，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%,，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數(shù)項目是“一錘子買賣”和“建完就走”,，也很難在東道國產生“品牌效應”,。
PPP模式或將成為化解上述難題的一把鑰匙。在PPP模式下,，政府和企業(yè)共同成立SPV(特殊目的機構),，捆綁為“利益共同體”，一起負責項目管理,。通過簽訂雙方長期合同,，東道國政府幫助企業(yè)化解政治、法律等風險,，確�,；ダ糙A，大幅減少政策變更風險,。
“通過PPP模式參與國外的項目,，與在國內發(fā)揮的作用也是一樣的，對政府來說,，政府的資金壓力會減少,，對社會來說，項目績效和服務水平都會提高,，對企業(yè)來說,，可以打開此前沒能打開的空間�,！辟Z康說,。
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