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土地問題的焦點是農(nóng)地轉(zhuǎn)用 |
周其仁說,，通常在全世界,，工業(yè)化占GDP30%的時候，城市化可能達到50%，一半人口進了城。如果把城市作分母，工業(yè)化作分子,，系數(shù)是1.5-2個單位。
但是中國的情況很特別,，工業(yè)化超前,，城市化滯后。原因很簡單,，就是中國過去實施的是計劃體制,，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉(xiāng)的巨大差距,。等到一開放,，要素雖然流動了起來，但是原有的土地制度在適應城市化過程中還是存在嚴重滯后,，土地制度方面存在三個圈圈,，它們之間的關系沒有理順。
先看兩端的兩個圈圈,。一邊是農(nóng)村的集體土地,，基本上是農(nóng)業(yè)基地，生產(chǎn)的是中國人無論怎么發(fā)展都離不開的農(nóng)產(chǎn)品,。這是上個世紀40,、50年代就奠定的基礎，通過土改分地,、合作化,、人民公社化完成的。這里有一個問題,，就是種地的積極性長年沒有解決,，所以改革之后就把這個制度做了一個變動，地還是國家或集體的,，但是長期承包給農(nóng)民去經(jīng)營,、管理并使農(nóng)民受益。現(xiàn)在通過一系列的改革,，基本確立了這樣一種制度,，即土地的所有權(quán)是國家或集體的,，使用權(quán)、收益權(quán),、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶,。在這個圈圈里面，農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動的障礙,，農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去,，讓給別人去做，他自己到城里打工,。
在土地制度的另一端,，政府手里有國有土地，歸國有企業(yè)調(diào)撥使用,。因為國有土地的所有權(quán)是全民的,，剛一開放的時候外資到中國要落地還引發(fā)了麻煩。1987年進行了調(diào)整,，國有土地所有制不變,，但是使用權(quán)可以批給市場用，可以轉(zhuǎn)讓,，解決了這一問題,。兩端的這兩個圈圈，應該說盡管制度上還有很多細節(jié)需要完善,，但是大體上可以適應中國城市化加速的要求,。
比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個圈圈。計劃經(jīng)濟時代,，中國規(guī)劃了一些城市的版圖,，隨著大量的資金、人口涌入,，這個版圖嚴重不適應,，城市就要擴大。矛盾來了,，因為原來規(guī)劃的城市有一個邊界,，周圍都是農(nóng)業(yè)用地，這就帶來了一個問題,，就是城市擴大的時候,，怎么把原來的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地，簡稱叫農(nóng)地轉(zhuǎn)用,，這是所有矛盾的焦點所在,。
為什么這個環(huán)節(jié)是焦點所在？先看現(xiàn)有的法律框架。農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用土地有兩條通道,，一條是農(nóng)民自己可以將一些土地從農(nóng)業(yè)用途改成非農(nóng)用,。比如說蓋房子，這就是宅基地,，需要在集體內(nèi)部進行購買。還有農(nóng)村如果辦集體企業(yè),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),，農(nóng)民自己辦也可以。
這樣的土地使用價值雖然改變了,，但是一般不允許在市場上進行轉(zhuǎn)讓,，尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權(quán)。國務院辦公廳多次發(fā)文件,，明令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地,。所以這個領域基本上是非市場的。
第二條通道是國家把農(nóng)民的地變成城市的,。這個方式叫征地,，在憲法和土地法里面是有規(guī)定的。憲法允許政府為了公共利益征地,，現(xiàn)在所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地,，正規(guī)的主要就是這條渠道。
過去各級政府的財政能力很弱,，又想集中土地來完成國家工業(yè)化,，所以當時的土地法令非常傾向征地這一方，補償價格比較低,。隨著城市化急速擴大,，地價迅速上漲，結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價格拿來,，再以很高的價格賣出去,，于是矛盾開始加劇。
