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　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，在“鳥巢”總計(jì)近32億元的投資中,，由中國中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%,，雙方按投資比例組建國家體育場有限公司,，負(fù)責(zé)“鳥巢”的融資、建設(shè),、管理等工作,。中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營權(quán)，運(yùn)營期間自負(fù)盈虧,。期滿后,，“鳥巢”由北京市政府收回。

　　為使項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行,，合作雙方都盡力為對(duì)方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),。中信聯(lián)合體不僅幫助北京市政府減少了直接投資，還要為“鳥巢”承擔(dān)每年高達(dá)1.5億元人民幣的運(yùn)營費(fèi)和利息支出風(fēng)險(xiǎn),；而北京市政府則提供了許多鼓勵(lì)和激勵(lì)措施,，盡可能地幫助企業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn)，如提供低價(jià)項(xiàng)目土地,，價(jià)格僅為相鄰地段的十分之一等,。

　　開工不到四年，這座世界同類體育場中規(guī)模最大,、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜,、技術(shù)難度最高、工期和質(zhì)量要求最嚴(yán)格的體育場矗立在世人面前,，并圓滿完成奧運(yùn)會(huì)的主要賽事任務(wù),。數(shù)據(jù)表明，包括“鳥巢”在內(nèi)的六個(gè)場館及設(shè)施項(xiàng)目總投資約194億元,，除北京市政府出資20億元外,，其余約174億元都是社會(huì)資本,。

　　在北京市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人看來，PPP模式在“鳥巢”等奧運(yùn)體育場館的建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用,，它探索出一條發(fā)揮政府信用杠桿作用,、充分動(dòng)員社會(huì)資金參與公益事業(yè)建設(shè)的多元化融資新渠道，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,，使相關(guān)部門從側(cè)重審批變?yōu)閭?cè)重服務(wù),，搭建了政府、企業(yè),、金融,、法律機(jī)構(gòu)之間的信用建設(shè)橋梁，也鍛煉了參與合作的國內(nèi)企業(yè),，加速了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,。

　　令人惋惜的是，“鳥巢”賽后運(yùn)營一年,，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了,。

　　2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家體育場運(yùn)營維護(hù)管理協(xié)議》,，對(duì)“鳥巢”經(jīng)營者進(jìn)行股份制改造：中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營權(quán),，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份；國家體育場有限責(zé)任公司董事長,、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任,。這意味著PPP模式在我國大型體育場館建設(shè)、運(yùn)營中的首次應(yīng)用宣告“夭折”,。

　　盈利計(jì)算悖論

　　“鳥巢”項(xiàng)目的失敗暴露出在執(zhí)行過程中,，PPP模式與現(xiàn)行的財(cái)務(wù)、法律等制度還存在矛盾,。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn),，一方面，“鳥巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項(xiàng)目要求,。將設(shè)計(jì)責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場館建設(shè)的重要特點(diǎn),，但在“鳥巢”招標(biāo)過程中，北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案,，造成設(shè)計(jì)上對(duì)體育場賽后商業(yè)運(yùn)營考慮不足,，限制了項(xiàng)目公司在賽后對(duì)“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。

　　另一方面,，招標(biāo)時(shí)過于看重融資能力,，賽后運(yùn)營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。由中信集團(tuán),、北京城建集團(tuán),、美國金州控股集團(tuán)等企業(yè)組成的中信聯(lián)合體，上述三方都具備豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和良好的融資能力,，但都未經(jīng)營過體育場館,，嚴(yán)重缺乏運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)和體育產(chǎn)業(yè)資源，注定了賽后運(yùn)營的盈利模式單一,。同時(shí),，三方都想從建設(shè)承包合同中獲利，對(duì)建設(shè)方案失去良好控制,，成本超出概算約4.56億元,，惡化了項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債表。

　　此外,，國家體育場的“定位”加上公眾對(duì)PPP模式認(rèn)知不清,，直接影響了賽后運(yùn)營效益,。運(yùn)營方在諸如企業(yè)冠名,，觀眾座位椅冠名等商業(yè)運(yùn)作方面均招致非議，出現(xiàn)了所謂“商業(yè)化與公眾利益的沖突”,，運(yùn)營商不斷提出的舉辦演唱會(huì)等文藝活動(dòng)申請(qǐng),，也被相關(guān)部門以消防安全等原因駁回。有專家說：“企業(yè)想做一些事,，但政府部門的限制比較多,。”

　　值得注意的是,，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn),，在PPP執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾,。例如,，按照現(xiàn)在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊，讓“鳥巢”的盈利計(jì)算成為一個(gè)難題,。在30年的運(yùn)營期內(nèi),，運(yùn)營方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實(shí)現(xiàn)分紅,。再如按照公司清算辦法,，公司必須按照股權(quán)來清算，北京市政府30年內(nèi)不要分紅的承諾違反清算法,。

　　“鳥巢”經(jīng)營權(quán)由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后,，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定?！暗钦栈亍B巢’經(jīng)營權(quán),，違背了PPP模式初衷，對(duì)我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響,?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。

　　兩份指南之惑

　　隨著PPP新一輪熱潮來襲,，為了更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作,，財(cái)政部和國家發(fā)改委的相關(guān)政策正陸續(xù)公布。然而,，兩個(gè)部門各推各的管理辦法,，也讓市場頗感困惑。

　　2014年12月4日,，財(cái)政部與國家發(fā)改委分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》,，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo)。

　　今年1月19日,，財(cái)政部再次發(fā)布通知,，規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作，進(jìn)一步介紹了PPP項(xiàng)目合同體系,。當(dāng)日,，發(fā)改委官網(wǎng)也公布了關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》公開征求意見的公告。

　　“發(fā)改委和財(cái)政部同一天發(fā)文,，這是好事,。”有專家表示,，財(cái)政部與發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文規(guī)范PPP,，表明被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路,。但同時(shí),，作為推廣PPP模式的重要制度設(shè)計(jì)，目前已現(xiàn)兩部指南和辦法,，“如果不同部委的文件內(nèi)容有沖突的話,，就很容易給市場造成困惑”。

　　一些專家和企業(yè)界人士建議兩個(gè)指南應(yīng)該統(tǒng)一,，否則會(huì)使基層在實(shí)踐中無所適從,。黑龍江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長程遙說，還要做好政府,、各部委的權(quán)力職責(zé)劃分,，“首先不能出現(xiàn)自己人打架”,。

　　清除制度羈絆

　　經(jīng)過一年的探索實(shí)踐，PPP政策框架基本成型,，15個(gè)省份30個(gè)示范項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段,。多位專家表示，全面推行PPP模式,，首當(dāng)其沖的問題是要清除制度上的羈絆,，確立制度威信。

　　程遙說,，當(dāng)前深化PPP模式亟須從對(duì)PPP的認(rèn)識(shí),、推行和監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)不斷進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善。他進(jìn)一步建議,，全面推廣PPP模式必須要有制度護(hù)航,，應(yīng)該從國家層面確定一個(gè)權(quán)威的法律，從而使之具備統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力,，避免中央部門或地方制定的法規(guī)政策產(chǎn)生沖突,。

　　財(cái)政部金融司相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，下一步,，財(cái)政部將與其他有關(guān)主管部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),，共同推進(jìn)PPP制度建設(shè)。制度建設(shè)把握三個(gè)原則：一是有利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，著力提高財(cái)政資金使用效益,；二是有利于簡政放權(quán),、簡化程序,、提高效率，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施,；三是有利于合同履約管理,，依法保障PPP各參與方的合法權(quán)益，確?！鞍春贤k事”,。

　　上述負(fù)責(zé)人表示，由于缺乏可借鑒的成熟范例,，對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目操作有一個(gè)掌握的過程,，一些地方存在工作準(zhǔn)備不足、信心不足的問題,。財(cái)政部將針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的困難,，積極幫助地方協(xié)調(diào)解決，并研究給予必要的政策支持,。