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　　當(dāng)前,，工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目作為地方政府拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資的重要載體而頻繁上馬,?！督?jīng)濟參考報》記者近日在黑龍江、內(nèi)蒙古,、湖南,、重慶等地采訪時發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)占我國建設(shè)用地擴張的比重日益增加,，多地存在“多圈少建,、圈而慢建或不建”等現(xiàn)象，其粗放,、低效利用土地形勢仍較為嚴峻,，土地浪費現(xiàn)象令人擔(dān)憂，土地監(jiān)管部門對工業(yè)園區(qū)用地監(jiān)管尚存諸多困惑,。

　　工業(yè)園區(qū)占地面積激增

　　國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長陶然曾表示,，各國工業(yè)用地平均占比一般是城市總用地面積的10%至15%，而我國近年來工業(yè)用地供地面積卻高達40%至50%,，主要用來建開發(fā)區(qū),。

　　根據(jù)國土部在其官網(wǎng)發(fā)布的《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬公頃,而在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計中,，工礦倉儲用地達到建設(shè)用地總面積的40.9%,。多位基層國土干部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設(shè)各級工業(yè)園區(qū),。

　　同時，根據(jù)2008年至2012年國有建設(shè)用地供應(yīng)情況顯示,，工礦倉儲用地供應(yīng)量在2008年為9.3萬公頃,，2012年則增加到20.3萬公頃，增長幅度較大,。

　　根據(jù)國土部2012年發(fā)布的《國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價情況》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，當(dāng)時參與評價的國家級開發(fā)區(qū)僅有341個，批復(fù)土地面積卻多達3546.47平方公里,，約占全國建設(shè)用地面積的百分之一,。

　　有基層國土干部推測,，如果算上當(dāng)時全國1200多個省級開發(fā)區(qū)和未納入國家管理的市、縣級開發(fā)區(qū)數(shù)量,，工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地面積至少要占據(jù)全國建設(shè)用地總面積的十分之一,。

　　黑龍江省國土資源廳相關(guān)負責(zé)人表示，目前該省經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個,，共批準(zhǔn)總占地面積47158公頃,，但由于開發(fā)區(qū)土地批復(fù)具有前瞻性，所以無法同每年批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積相比較,?！安贿^工業(yè)園區(qū)近年來占建設(shè)用地比重確實不小?！?/p>

　　內(nèi)蒙古烏海市現(xiàn)有四個工業(yè)園區(qū),，總面積達到80多平方公里，約占全市總面積的二十分之一,。內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳土地利用管理處處長李玉春表示,，自治區(qū)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)用地現(xiàn)象比較嚴重,，一些工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大,，利用率不高，企業(yè)也不按照國家規(guī)定的投資強度要求使用土地,。

　　“地方在推進工業(yè)化過程中,，開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū),、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園層出不窮,，如果一個縣里沒有園區(qū)，地方主要官員覺得說話都不硬氣,?！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評審中心副主任左玉強認為，開發(fā)區(qū)能承載的產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模和類型是有限的,，如果一個市里有三個開發(fā)區(qū),，項目又都很類似，這樣就可能存在惡性競爭,，“大規(guī)模供給土地”則成了開發(fā)區(qū)吸引商家的重要籌碼,。

　　土地利用面臨“三次浪費”

　　黑龍江、內(nèi)蒙古,、重慶等地的國土部門干部和園區(qū)管委會工作人員表示,，因規(guī)劃不健全、退出機制存缺陷等原因,，工業(yè)園區(qū)用地總體會出現(xiàn)閑置浪費,、土地浪費以及升級浪費等三種浪費現(xiàn)象,。

　　第一次，土地征收后無人問津的閑置浪費,。

　　受當(dāng)前經(jīng)濟下行和工業(yè)園區(qū)間競爭激烈影響,，工業(yè)園區(qū)土地利用效率十分低下?！督?jīng)濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業(yè)園區(qū)了解到,，該園區(qū)通過河道整地，花費很大成本后形成了800畝的工業(yè)用地,，但是由于沒有企業(yè)入駐,，目前這800畝土地仍然閑置，都已經(jīng)長出了野草;在鄂爾多斯市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū),，120平方公里的規(guī)劃面積,，已開發(fā)面積還不足50%。

　　第二次,，企業(yè)“多圈少建,、圈而不建”造成土地浪費。

　　湖南益陽龍嶺工業(yè)園副主任唐良輝向記者“訴苦”說,，園區(qū)內(nèi)有一家生產(chǎn)柴油機的企業(yè),，落戶園區(qū)已經(jīng)四年了，其所擁有的60畝土地遲遲不見動工,，每當(dāng)園區(qū)下通知要收回土地,，企業(yè)才建一點廠房來應(yīng)付檢查。唐良輝說：“雖然有‘未動工開發(fā)滿兩年的,，可無償收回建設(shè)用地使用權(quán)’的規(guī)定,，政府催一次，企業(yè)就動一點,，使得園區(qū)無法認定土地就是閑置的,，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區(qū)很為難,?！?/p>

　　“以前招商引資所謂的好項目都是兩三年不開工，為什么?因為很多人就不是來做項目的,，而是來炒地的,。”上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤表示,，其實各地招商的門檻都很高,，企業(yè)的手續(xù)也都合法,，看上去也是好項目,。但是拿到土地之后,，部分企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)市場把土地轉(zhuǎn)讓出去，以此來獲利,。

　　莊少勤認為,，“幾乎所有地方的工業(yè)用地價格都是低于成本的，價格相當(dāng)于流轉(zhuǎn)土地價格的50%,，土地在一二級市場一轉(zhuǎn)手,，企業(yè)就獲得巨大利益，一些官員也獲利,，因此閑置土地很多,。”

　　第三次,，“三高”企業(yè)不肯走造成園區(qū)土地提檔升級浪費,。

　　據(jù)了解，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級方式為逐級提升,，即園區(qū)規(guī)劃先從縣級做起,，經(jīng)過不斷發(fā)展和審批才能上升到國家級。在這個過程中,，工業(yè)園區(qū)勢必面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和升級,。

　　“園區(qū)層級較低時，能有企業(yè)來就不錯了,，哪還能注意土地使用和‘三高’的問題,。”一位不愿透露姓名的園區(qū)管理者表示,，工業(yè)用地出讓年限為五十年,，企業(yè)擁有土地后，園區(qū)從提檔升級的總體規(guī)劃考慮,，即便希望“三高”企業(yè)退出,，也沒什么好辦法，所以這部分土地也不能拿出來創(chuàng)造更大的收益,?！罢f白了，還是前置規(guī)劃和退出機制都不完善,?！?/p>

　　集約硬指標(biāo)遭遇“軟執(zhí)行”

　　單位用地投資、產(chǎn)出強度,、容積率,、建筑密度等是衡量工業(yè)用地利用效率的重要指標(biāo)。為了促進土地集約,、節(jié)約利用,，國家規(guī)定工業(yè)用地出讓時,，出讓合同中須對這些硬指標(biāo)做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪時,，一些干部坦言,，節(jié)地指標(biāo)往往“寫在紙上、說在嘴上,，卻難以落地,，當(dāng)不得真”。節(jié)地高壓線“不帶電”,，難以遏制土地低效利用甚至浪費,。

　　9月中旬，記者來到河南某市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),，隨機翻開一家原材料加工企業(yè)的土地出讓合同,，其中明確規(guī)定土地容積率為1，畝均投入強度達到240萬元,?！皩嵤虑笫钦f，這家企業(yè)用地實際容積率是0.7,，投入強度不到190萬/畝,，兩項指標(biāo)都達不到合同要求，但土地還是供出去了,?！碑a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)管委會副主任張光華(化名)說，在不少地方,，節(jié)地指標(biāo)就是“數(shù)字游戲”,，企業(yè)說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”,，不愿去較真,。

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，類似單位面積土地投入,、產(chǎn)出強度這樣的土地集約硬指標(biāo),，在一些地方遭遇“軟執(zhí)行”已成常態(tài)。

　　“現(xiàn)在不少工業(yè)項目都是‘書記掛帥’‘縣長工程’,，領(lǐng)導(dǎo)費了大力氣把企業(yè)招來,，卻因為土地不集約要把人家攆走，確實不現(xiàn)實,?！敝貞c某縣國土局規(guī)劃耕保科科長陳明林(化名)說，一些企業(yè)為了拿到土地甚至搞“數(shù)字造假”,，在“紙面上”上提高投入產(chǎn)出強度,、投資規(guī)模等，以滿足政策要求,。不少人還覺得縣里經(jīng)濟發(fā)展落后，更應(yīng)該加快上馬工業(yè)項目,，不能因為土地不集約這樣的小事,，誤了招商引資的大事。

　　土地供后監(jiān)管存“盲區(qū)”

　　工業(yè)用地供后監(jiān)管,，是確保土地及時,、高效開發(fā)、達到集約,、節(jié)約利用要求的重要環(huán)節(jié),。但一些國土部門干部反映，工業(yè)用地出讓后,，企業(yè)是否按合同要求及時開竣工,、投資規(guī)模、廠房建設(shè)等是否滿足集約用地要求等,，基層國土部門無法有效進行評估,，存在監(jiān)管“盲區(qū)”。

　　據(jù)介紹,，地方國土部門對工業(yè)用地供后監(jiān)管主要有兩條途經(jīng)：一是動態(tài)巡查合同落實情況,，即在土地供應(yīng)后，巡查項目是否按時開竣工,、是否達到土地出讓合同中規(guī)定的容積率,、投入產(chǎn)出等;二是由工業(yè)園區(qū)、政府經(jīng)濟主管部門定期審核企業(yè)運行指標(biāo),，監(jiān)督核查土地利用狀況,。

　　“土地供后似乎政府各部門都負有監(jiān)管權(quán)限，但一些地方仍是各自為政,，無法形成監(jiān)督合力：工業(yè)項目立項情況,，由發(fā)改委、經(jīng)信委負責(zé);用地容積率由規(guī)劃局負責(zé);單位面積投入產(chǎn)出強度,，工業(yè)園區(qū),、統(tǒng)計局才掌握，而作為土地集約利用重要監(jiān)管單位的國土部門,，卻難以實時掌握這些供后土地關(guān)鍵利用指標(biāo),，有效監(jiān)管更是無從談起。”一些基層國土干部接受記者采訪時,，坦言國土局變成了單純的“供地局”：只要工業(yè)項目符合規(guī)劃,、用地在紅線范圍內(nèi)、征地手續(xù)完備,，就可以給企業(yè)供地,。但至于土地供應(yīng)后，用得好不好,、是否達到集約節(jié)約要求,，國土部門“鞭長莫及”。

　　由于工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位,、部門協(xié)同機制不健全等原因,，無法對企業(yè)具體用地情況進行有效監(jiān)管，還助長了一些企業(yè)借機“囤地”,，加劇了土地浪費,、低效利用。記者在重慶,、湖南等地采訪發(fā)現(xiàn),，一些工業(yè)用地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區(qū)域,，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物,，雖然這造成部分廠區(qū)土地閑置，但企業(yè)仍可以土地向銀行抵押融資,，甚至通過大規(guī)?！岸诘亍保源鞘袛U展,，工業(yè)土地用途變更,，實現(xiàn)土地的“增值收益”。