不妨設(shè)立土地債券
黨的十八大報(bào)告提出改革征地制度,、提高農(nóng)民土地收益分配比例。去年11月28日,，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定修改農(nóng)地征收補(bǔ)償條款,，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議土地管理法修正案（草案），擬將農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍以上,。
此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的提高非常必要,，原來(lái)一畝農(nóng)地僅補(bǔ)償幾萬(wàn)元，而一旦農(nóng)地轉(zhuǎn)作商業(yè)開(kāi)發(fā)的市地后,，地價(jià)上漲在數(shù)十倍左右,。如果農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，則其財(cái)產(chǎn)性收入足以“帶資進(jìn)城”,，如此一來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以加快,；同時(shí)可以擴(kuò)大內(nèi)需,，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。
然而以現(xiàn)金全額補(bǔ)償?shù)姆绞街档猛魄�,。首先,，且不說(shuō)10倍的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高還是過(guò)低尚存疑問(wèn)，因?yàn)�,，土地市�?chǎng)價(jià)格也是在不斷變化中的,，目前來(lái)看，市地（商業(yè)用地）與農(nóng)地的“剪刀差”太大,，一旦農(nóng)地進(jìn)入市地市場(chǎng),，未來(lái)市地價(jià)格跌落也不是沒(méi)有可能。其次,，必須考慮農(nóng)民因巨額現(xiàn)金補(bǔ)償而帶來(lái)的系列社會(huì)問(wèn)題,。報(bào)載北京市郊區(qū)與浙江等不少農(nóng)民因土地補(bǔ)償而一夜暴富之后,，純樸的鄉(xiāng)風(fēng)不見(jiàn)了，賭風(fēng)等社會(huì)不良風(fēng)氣盛行,。原因在于農(nóng)民一下子拿到的錢太多了而不知如何處置,。如果政府的補(bǔ)償方式部分為現(xiàn)金，部分代之以土地債券,，相信這一景象將大為減少,。
此種方式也將大大減少政府一次性補(bǔ)償巨大的付現(xiàn)壓力。另外,，土地流轉(zhuǎn)也需要借助土地債券這一工具來(lái)促進(jìn)土地資金化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)�,；Ｖ劣谌绾卧O(shè)計(jì)土地債券這一農(nóng)地金融工具,，需要我們從歷史與現(xiàn)實(shí)中找到解決問(wèn)題的方法,。
近代農(nóng)地金融的變遷
農(nóng)地金融是土地金融的重要內(nèi)容，20世紀(jì)30年代中期江西,、安徽,、河北等地開(kāi)展了農(nóng)地抵押試點(diǎn)，1936年,，國(guó)民政府規(guī)定中國(guó)農(nóng)民銀行至少以5000萬(wàn)元用于土地及農(nóng)業(yè)貸款業(yè)務(wù),，這是中央政府第一次明確土地金融的政策。1941年,，中國(guó)農(nóng)民銀行土地金融處成立,，并發(fā)行土地債券，土地金融正式拉開(kāi)序幕,，中國(guó)農(nóng)民銀行成為兼營(yíng)土地金融機(jī)構(gòu),。
而近代中國(guó)農(nóng)地金融工具的探索也極為豐富：如北洋時(shí)期的淮河有息地價(jià)券；30年代江西等地的土地公債,，江蘇抵價(jià)券與農(nóng)地信托以及啟東地價(jià)券,；山西土地信用合作券與土地村公債等；浙江嘉興土地憑證,。其中江蘇抵價(jià)券是類土地公債,，專為土地征收補(bǔ)償而設(shè)計(jì)的土地金融工具，其期限長(zhǎng)達(dá)15年之久,，其主體是省級(jí)政府,，它是政府為獲得農(nóng)民的土地而給出的對(duì)價(jià)，這種對(duì)價(jià)不是一次性支付,，而是以分15年期債券形式分期支付,，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，緩解了資金壓力,；對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),，獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益,。盡管江蘇抵價(jià)券實(shí)施范圍與規(guī)模很有限，但它卻為政府在土地征收過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的權(quán)益補(bǔ)償帶來(lái)了新的思路,，其探索與創(chuàng)新土地金融的方式值得肯定,。隨著當(dāng)代中國(guó)城市化程度的不斷加深，土地資本化的不斷提高,，如何探索失地農(nóng)民的補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題非常迫切,，因而，重溫近代中國(guó)土地金融的實(shí)踐也許具有現(xiàn)實(shí)意義,。
1978—1988年10年間,，是中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的黃金時(shí)期，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,，中國(guó)農(nóng)村基本解決了8億農(nóng)民的溫飽,，并且誕生了許多諸如“華西村”之類的城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)；他們的成功除了制度因素外,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分享了農(nóng)民集體土地資本收益也是一個(gè)不可或缺的條件,。
進(jìn)入90年代后，尤其是近十年來(lái),，隨著政府對(duì)農(nóng)民集體土地的控制力的不斷增強(qiáng),，各地開(kāi)發(fā)區(qū)的興起，相當(dāng)數(shù)量的土地資本收益被地方政府與開(kāi)發(fā)商所瓜分,。農(nóng)民在得到一次性的征地補(bǔ)償后,，未來(lái)的生活保障卻無(wú)法落實(shí)。現(xiàn)行征地方式?jīng)]有形成一個(gè)公平合理的利益分配機(jī)制,，農(nóng)民無(wú)法參與土地增值收益的分配,。在實(shí)際操作過(guò)程中，土地增值收益的絕大部分都落入了地方政府和開(kāi)發(fā)商的腰包,。并成為“土地財(cái)政”的重要支撐,。
亟需農(nóng)地金融工具創(chuàng)新
目前，我國(guó)農(nóng)地金融也在逐步探索之中,，包括一些間接金融與直接金融的農(nóng)地金融不斷涌現(xiàn)。各地所謂的“土地銀行”風(fēng)起云涌,；農(nóng)地抵押及其貸款,、地票、農(nóng)地信托等業(yè)務(wù)也在少數(shù)地方出現(xiàn),，征地入股在少數(shù)地方進(jìn)行試點(diǎn),，農(nóng)地抵押貸款零星推出。如重慶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股可以成立農(nóng)民專業(yè)合作社,，上海農(nóng)民合作社以土地使用權(quán)入股,；青海省西寧市惶中縣由村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股,，由村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給公司規(guī)模大戶經(jīng)營(yíng)，年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營(yíng)所得,。另外,，土地證券化也開(kāi)始起航，2008年開(kāi)始寧夏等地“土地銀行”紛紛設(shè)立,�,！爸貞c地票”這一證券化工具也應(yīng)運(yùn)而生。另外,，大連,、湖南等地還出現(xiàn)農(nóng)地信托業(yè)務(wù)等。
上述農(nóng)地金融仍停留在小范圍內(nèi)的試點(diǎn),，且以農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式的準(zhǔn)金融工具為主,，所謂的“土地銀行”離真正意義上的土地金融相差甚遠(yuǎn)，而農(nóng)地補(bǔ)償金融工具則鮮見(jiàn),。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快,，農(nóng)地金融工具的創(chuàng)新愈加迫切。
我國(guó)農(nóng)地金融工具應(yīng)包括農(nóng)地征收補(bǔ)償工具與農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融工具等,。在具體設(shè)計(jì)過(guò)程中應(yīng)遵循以下二個(gè)原則：1,、提供多樣化方式供農(nóng)民自己選擇；2,、現(xiàn)金補(bǔ)償額不宜超過(guò)50%,。可以發(fā)行土地債券用于農(nóng)地征收補(bǔ)償,，同時(shí)支付一定比例的現(xiàn)金,，余額以土地債券來(lái)支付，此舉不僅可以減輕政府一次性補(bǔ)償農(nóng)民的巨大現(xiàn)金壓力,；而且還可以引導(dǎo)農(nóng)民將多余資金投向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域,。具體做法是將土地債券換成土地銀行的股份。而土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地債券的作用至關(guān)重要,。
當(dāng)務(wù)之急是要修改《土地法》,，明確農(nóng)地應(yīng)有的權(quán)益，解決農(nóng)地抵押的法律問(wèn)題,，避免市地的過(guò)度金融化與農(nóng)地金融的過(guò)度不足,，減少地方政府的“搭便車”行為；同時(shí),，規(guī)范各類土地信用社和所謂的土地銀行,，重構(gòu)現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系，建立與健全與之配套的農(nóng)地評(píng)估、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu),，解決農(nóng)民就業(yè)與保障問(wèn)題,，盡快建立有中國(guó)特色的土地金融市場(chǎng)，創(chuàng)新農(nóng)地補(bǔ)償與流轉(zhuǎn)的金融工具,，真正讓農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)“動(dòng)”起來(lái),！讓中國(guó)資本市場(chǎng)的陽(yáng)光也能“照耀”廣大的農(nóng)村土地，讓8億農(nóng)民能真正分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與改革的紅利,！