今年是十八大之后的開局之年，以政府轉(zhuǎn)型與改革帶動全面改革的重點突破,，各方面有著很大的期待,。我理解主要是兩條：一是政府改革要與全面改革結(jié)合起來，以政府改革帶動和促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型以及相關(guān)改革,，以增強改革的信心；二是政府機構(gòu)改革方向要準，路子要對,。2006年，國家“十一五”規(guī)劃就提出,，加快行政管理體制改革,，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。未來5至10年“五位一體”全面改革的關(guān)鍵和重點仍然是行政體制改革,。
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改變“增長主義”傾向理順政府與市場關(guān)系 |
這幾年,，雖然政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉靡欢ǔ尚�,，但是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿弧Ｓ绕涫乔皫啄陸?yīng)對金融危機的某些政府干預(yù)手段,，有常態(tài)化的傾向,，突出表現(xiàn)在：行政權(quán)力的擴張傾向；地方層面的“增長主義”政府傾向,。例如：以追求GDP增長速度為首要目標,，以擴大投資規(guī)模為重要途徑，以土地批租和上重化工業(yè)項目為主要任務(wù),，以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為重要手段,。這種政府主導(dǎo)型的增長方式，不可避免地導(dǎo)致投資消費失衡,、重復(fù)建設(shè),、資源浪費、環(huán)境污染等問題,，還造成公共服務(wù)的缺位,。與此同時，因政府職能轉(zhuǎn)變不到位所產(chǎn)生的消極腐敗問題,，是政府公信力下降的主要原因,。為此，需要以改變“增長主義”傾向為重點理順政府與市場的關(guān)系,，并著力解決經(jīng)濟運行中兩個突出問題：
一是行政審批,。當前，行政審批事項仍然較多,、審批程序繁瑣,、效率低下，利用審批牟取私利的問題比較嚴重,。加大力度推進行政審批制度改革,，已成為轉(zhuǎn)變政府職能的迫切任務(wù)。
二是行政壟斷,。從現(xiàn)實看,，壟斷仍然是制約市場經(jīng)濟發(fā)展的突出問題，并且也成為深化國有企業(yè)改革的重要制約因素,。盡快破題壟斷行業(yè)改革,、尤其是打破行政壟斷，已成為深化市場化改革的重大課題,。
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以優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)為重點轉(zhuǎn)變政府職能 |
多年來,，我們一再強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，并作為行政體制改革的核心。為什么總體成效不大,？我認為,，關(guān)鍵在于如何優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)尚未實質(zhì)性破題。舉兩個例子做簡要分析：第一,，以綜合性部委為例,，既負責國家宏觀政策、中長期發(fā)展規(guī)劃的重要職能,，又具體負責重大項目的審批,，還要負責價格監(jiān)管和市場穩(wěn)定。這就使其不得不把很大的精力放在重大項目的審批上,，放在短期的市場穩(wěn)定上,。第二，以某些專業(yè)部委為例,，本應(yīng)成為決策主體,，由于部分決策權(quán)集中到綜合部委，它主要偏重具體的資源分配和相關(guān)審批,，這樣就使其執(zhí)行機構(gòu)的特點突出,，而決策主體的角色不到位。另外,，決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分，也給權(quán)力尋租留下空間,。綜合多方面的情況看,，政府職能轉(zhuǎn)變的深層次問題是調(diào)整優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。前些年,，深圳等地在這方面作了一些積極探索,。從這兩年廣東的實踐看，調(diào)整優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu),，需要解決政府如何“放權(quán)”、“分權(quán)”,、“限權(quán)”,。
首先,，以增強市場和社會活力為目標實現(xiàn)政府放權(quán),。解決政府與市場關(guān)系，關(guān)鍵是通過政府向市場放權(quán),，大幅度削減行政審批權(quán),，在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；解決政府與社會關(guān)系,，關(guān)鍵也在于政府向社會放權(quán),，在激發(fā)社會活力的基礎(chǔ)上創(chuàng)新社會管理,。
其次，以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標實現(xiàn)政府分權(quán),。按照十八大報告“要確保決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”的要求,，建立行政范圍內(nèi)的分權(quán)體制,，以確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。
第三,，以權(quán)力運行公開透明為目標實現(xiàn)政府限權(quán),。實現(xiàn)權(quán)力運行的公開化、規(guī)范化,、法定化,，有效約束政府自身利益。以“三權(quán)分設(shè)”為重點深化大部門制改革
大部門制改革仍是行政體制改革的重要抓手,。按照十八大精神,，下一步的大部門制改革，應(yīng)把重點放在調(diào)整和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)上,。對此,，建議盡快研究提出以“三權(quán)分設(shè)”為重點的大部門制改革的總體方案，并建議在總體方案尚未出臺以前,，只對職能交叉重疊,、矛盾問題突出的部門進行機構(gòu)調(diào)整，而不急于全面推進大部門制改革,。
建立以大部門制為重點的行政決策系統(tǒng),。以強化決策主體行為的有效性為重點深化大部門制改革，著力解決行政決策權(quán)既過于集中又過于分散的問題,，強化各個部委的決策主體職能,，實質(zhì)性提高決策效率和質(zhì)量。
建立法定化,、專業(yè)化的行政執(zhí)行系統(tǒng),。把建立自上而下強有力的執(zhí)行體系作為深化大部門制改革的重要任務(wù)。建議結(jié)合事業(yè)機構(gòu)改革,，盡快提出行政執(zhí)行系統(tǒng)建設(shè)的總體方案,。
建立權(quán)威性的行政監(jiān)督系統(tǒng)。行政范圍內(nèi)的監(jiān)督權(quán),，如何超脫于決策權(quán)和執(zhí)行權(quán),，獨立實施有效監(jiān)督，尚未有實質(zhì)性進展，需要提出總體設(shè)計,。
這些年,，由于改革的不到位，以部門利益,、行業(yè)利益,、地方利益為特點的政府自身利益傾向具有普遍性。究其原因,，重要的是行政權(quán)力運行缺乏應(yīng)有的透明度,。“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”,，關(guān)鍵在于全面推進權(quán)力運行的公開化：一是全面推進政務(wù)公開,、財政公開，抓緊出臺官員財產(chǎn)公開,、司法公開的具體方案,。二是強化司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督,、公眾監(jiān)督,，實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力和社會監(jiān)督權(quán)力的有機結(jié)合。三是盡快制定本屆政府降低行政成本的行動計劃,，建議把行政成本占比逐年下降作為政府工作的約束性指標,。
十八大后的改革與過去有很大的不同：一是轉(zhuǎn)型與改革交織融合，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,、社會轉(zhuǎn)型,、政府轉(zhuǎn)型都直接依賴改革的突破；二是改革面臨的利益矛盾越來越突出,，既涉及增量利益的合理分配,，更涉及存量利益格局的調(diào)整；三是改革的時間與空間約束明顯增強,，“改革與危機賽跑”不是危言聳聽,。在這個特定背景下，以改革紅利釋放發(fā)展?jié)摿�,，需要以政府改革為切入點,，盡快制定下一步改革的總體方案；需要盡快建立中央層面的改革協(xié)調(diào)機構(gòu),；需要盡快實現(xiàn)改革攻堅的實質(zhì)性突破。