《經(jīng)濟(jì)參考報》記者獲悉,，立足于以人為主的“全國城鎮(zhèn)化工作會議”將于年底召開,，城鎮(zhèn)化路徑選擇與改革將成為會議討論重點(diǎn)。
專家表示,，目前很多官員對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識過于理想化,，城鎮(zhèn)化規(guī)劃基本屬于錦上添花,，都是給富人做的規(guī)劃,，沒有窮人的空間。而真正的城鎮(zhèn)化應(yīng)該考慮怎樣解決農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)的生存和就業(yè)空間,，以及基本公共服務(wù)問題,，而不能建想象中的“空中花園”。另外,，城鎮(zhèn)化改革正面臨著土地財政依賴,、戶籍管理難突破、行政管理制度固化,、認(rèn)識慣性等一系列傳統(tǒng)慣性的挑戰(zhàn),。
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趙乃育/繪 |
激進(jìn) 城市盲目擴(kuò)張?zhí)N風(fēng)險
在快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)空間存在盲目擴(kuò)展與無序蔓延的態(tài)勢,，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重失控局面,。
日前，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對12個省區(qū)的最新調(diào)查顯示,，12個省會城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè),，共規(guī)劃建設(shè)了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設(shè)13個新城新區(qū),，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū),。在144個地級城市中，有133個提出要建設(shè)新城新區(qū),，161個縣級城市中,，提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個，占41.6%,。從公布規(guī)劃的96個新城面積來看,，占地超過6000平方公里，相當(dāng)于所在城市建成區(qū)一半以上,。
新城新區(qū),、農(nóng)村新社區(qū)是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要形式，但是城市擴(kuò)張模式大都是攤大餅,、模仿或者復(fù)制,。“據(jù)我們調(diào)研,，幾乎每一個大城市附近都要搞一個新區(qū),，其規(guī)劃占地和人口甚至于遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過老城區(qū)�,！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令指出,，現(xiàn)在不止鄂爾多斯，很多地方都出現(xiàn)了“鬼城”的現(xiàn)象,，北京和天津之間也出現(xiàn)空城,。
“根據(jù)調(diào)查,，一些城市房地產(chǎn)項目空置率達(dá)40%-60%，有些中西部城市的房地產(chǎn)項目空置率更高達(dá)70%-80%,�,！眴虧櫫畋硎荆@造成土地等資源的極大浪費(fèi),。如果城鎮(zhèn)化繼續(xù)沿用過去發(fā)展模式：城市攤大餅,、無限制擴(kuò)張，產(chǎn)城分離,、排斥農(nóng)民工進(jìn)城,，城鎮(zhèn)化不僅不會成為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，相反隱含較大風(fēng)險,。
“從某種程度上講，近年來中國經(jīng)濟(jì)高速增長主要依靠土地‘平面擴(kuò)張’支撐,�,！敝袊鐣茖W(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱指出，我國大城市紛紛掀起撤縣(市)設(shè)區(qū)或建設(shè)新區(qū)的浪潮,，動輒數(shù)百平方公里,，甚至達(dá)上千平方公里，存在一定的盲目性和無序性,。
魏后凱指出,，雖然我國實行嚴(yán)格的耕地“占補(bǔ)平衡”政策，但耕地占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象嚴(yán)重,，特別是我國各類項目大多占用優(yōu)質(zhì)耕地,。“隨著城市建成區(qū)的快速擴(kuò)張以及各類花園式工業(yè)區(qū)建設(shè),，平原或居民點(diǎn)周圍優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)良田面積大幅縮減,，若不加制止，將會突破18億畝耕地紅線,�,！�
此外，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出,，一方面地方依靠土地財政,，另一方面，由于征收土地帶來了數(shù)億人口進(jìn)入城市,，但是也必須使政府通過開發(fā)更多的土地來進(jìn)行補(bǔ)償,。而這導(dǎo)致對土地財政過度依賴，形成債務(wù)危機(jī),。隨著債務(wù)增加,，融資難度加大,，地方必須不斷地通過新增土地來緩解債務(wù)壓力，這一方面會帶來債務(wù)風(fēng)險,，另一方面,，矛盾長期積累將阻礙經(jīng)濟(jì)增長，并妨礙城鎮(zhèn)化水平的提高,。
瓶頸 利益結(jié)構(gòu)調(diào)整是難點(diǎn)
在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時,，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的深層矛盾日益凸顯。
中國社會科學(xué)院副院長李培林說,，“2012年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%,，接近世界城鎮(zhèn)化平均水平，但是在教育,、就業(yè),、醫(yī)療、養(yǎng)老保障性住房等方面,，被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計的2.6億農(nóng)民工隨遷家屬未能平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)�,，F(xiàn)行戶籍管理、土地管理,、社會保障,、財稅金融、行政管理等制度固化了已經(jīng)形成利益失衡格局,，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,。”
李鐵也認(rèn)為,，從戶籍分化到土地二元結(jié)構(gòu)再到整體規(guī)劃,，存在著各個層次的利益結(jié)構(gòu)之爭。
我國城鎮(zhèn)體系紛繁復(fù)雜是城市資源分配不均的原因之一,。我國城鎮(zhèn)包括直轄市,、副省級城市、較大城市,、地級市等級別,，而不同級別城鎮(zhèn)資源配置有限�,！拔覈鞘匈Y源長期以來受到行政等級對資源分配的干預(yù),，資源大量向直轄市、副省級城市流入,，導(dǎo)致我國城鎮(zhèn)規(guī)模體系兩極分化,。”魏后凱認(rèn)為,，資源配置不均導(dǎo)致我國大城市規(guī)模膨脹,，中小城市數(shù)量和規(guī)模下降,，人均占有資源有限，公共服務(wù)能力低,，基礎(chǔ)設(shè)施落后,，出現(xiàn)了萎縮的狀態(tài)。
數(shù)據(jù)顯示,，2000年-2010年,，城市人口200萬以上城市人口比重從22.53%上升至31.84%，城市人口規(guī)模50萬-100萬城市人口比重從15.54%上升至18.96%,。而人口規(guī)模在20萬-50萬城市人口比重則從28.86%下降至22.89%,，20萬以下城市更是從18.52%下降至10.31%。
對此,，魏后凱指出,，雖然2010年全國小城鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)1.94萬個，但由于大城市對周邊小城鎮(zhèn)的極化效應(yīng)以及發(fā)展機(jī)會的剝奪,，加之小城鎮(zhèn)本身缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)水平跟不上等原因,，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)自身發(fā)展能力嚴(yán)重不足�,！ �
值得注意的是,，由于等級限制，一些本已城鎮(zhèn)化的城市又開始出現(xiàn)人口流失現(xiàn)象,。廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任,、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長李文溥在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示。他介紹道,，以福建為例,，福建沿海一帶，由于民營經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,，工業(yè)化發(fā)展速度較快,，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也相對較快。但這些地方由于城市投資不足,，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)氐木用裥枨蟆１热绺＝üI(yè)發(fā)展最好的縣級市——晉江市,，如今已經(jīng)聚集了100萬的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口,，但由于縣級市配套的限制，城市醫(yī)院仍是縣級水平,，公安匹配也嚴(yán)重不足,，導(dǎo)致本已吸引的高端人才不斷流失,。
方向 城鎮(zhèn)化不能是空中花園
2010年我國287個地級以上的城市市轄區(qū)集中了全國51.2%的投資和56.3%的生產(chǎn)總值，但卻只容納了29%的人口,。
李培林表示,，隨著近年來城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的約束和制約愈加凸顯,。數(shù)以億計的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口使城市社會面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),。
“我認(rèn)識的很多地方官員，在主觀上對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識是一種理想化的產(chǎn)物,�,！崩铊F指出，我們在所有的城市看到規(guī)劃,，都是錦上添花,，都是給富人做的規(guī)劃，沒有窮人的空間,。而真正的城鎮(zhèn)化需要提供更多就業(yè)機(jī)會,，方便的生活和生產(chǎn)條件，而不是想象中的空中花園,。
李鐵表示,，現(xiàn)階段大量城市以城市花園的模式建設(shè)城市，意味著城市的建設(shè)成本增加,，而建設(shè)成本增加促地方高價賣地,，地價高企又帶來了房價上漲，帶來城市成本的提高,，致使農(nóng)民進(jìn)入城市門檻越來越高,，戶籍制度改革目標(biāo)也難以實現(xiàn)。
“與此同時,，城市發(fā)展模式的調(diào)整遇到一系列傳統(tǒng)慣性挑戰(zhàn),，當(dāng)全國幾萬個城市都在按照這種開發(fā)新區(qū)花園的模式建設(shè)城市的時候，當(dāng)一個改革觸動所有政府官員利益的時候,，改革措施是否可以持續(xù)延續(xù)下去,，或者說得到落實，這是值得懷疑的,�,！崩铊F說。
對此,，喬潤令認(rèn)為,，我國應(yīng)嚴(yán)格控制特大城市和小城市新增建設(shè)用地，合理保證生活用地，提高生態(tài)用地比例,，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù)設(shè)施和保障性住房用地�,！ �
“我們需要的不是出現(xiàn)越來越多的特大城市,，而應(yīng)是小城市集群�,！眴虧櫫钫J(rèn)為,，只有城鎮(zhèn)城市集群化，生活,、居住,、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市,。