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政府購(gòu)買公共服務(wù)須開放競(jìng)爭(zhēng)
2014-04-30   作者:遲福林(中國(guó)<海南>改革發(fā)展研究院院長(zhǎng))  來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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  ●發(fā)展政府購(gòu)買公共服務(wù),,需要從形成公共資源配置的社會(huì)化,、市場(chǎng)化的制度安排入手,,加快公共服務(wù)體制創(chuàng)新,形成公共服務(wù)領(lǐng)域開放競(jìng)爭(zhēng)的新格局,。
  ●如果到2020年公共資源配置社會(huì)化,、市場(chǎng)化相關(guān)制度安排到位的話,政府采購(gòu)規(guī)模占GDP應(yīng)達(dá)到15%至20%,,服務(wù)類采購(gòu)占政府采購(gòu)的比例應(yīng)當(dāng)在30-40左右,。
  ●我國(guó)進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代,政府購(gòu)買服務(wù)不僅是一個(gè)擴(kuò)大范圍的問題,,更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置,,提升公共服務(wù)供給的公平、效率和質(zhì)量,。

  進(jìn)入發(fā)展型新階段,,尤其在全面深化改革的背景下,,政府購(gòu)買公共服務(wù)其主要特點(diǎn)是公共服務(wù)的契約化、社會(huì)化,、市場(chǎng)化,,目的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公開化、公正化和效益最大化,。我國(guó)自2003年開始推行政府購(gòu)買公共服務(wù),,10年來在取得重要進(jìn)展的同時(shí),也面臨一些突出的矛盾問題,。是不是可以說:第一,,政府購(gòu)買公共服務(wù)的方向選擇是對(duì)的;第二,,政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍有限,,離實(shí)際需求尚有明顯差距,;第三,,政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制改革還不到位,在有的方面還尚未破題,。

  一,、新階段政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景究竟發(fā)生了哪些重大變化?

  與10年前相比,,今后5-10年政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景趨勢(shì),、突出矛盾、內(nèi)涵外延正在發(fā)生著深刻的變化,。
  1.政府購(gòu)買公共服務(wù)的背景,、趨勢(shì)的變化
  (1)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。
  ——生存型消費(fèi)需求減少,,發(fā)展性消費(fèi)需求明顯增多,。
  ——物質(zhì)性消費(fèi)需求減少,服務(wù)型消費(fèi)需求明顯增多,。
  (2)人口城鎮(zhèn)化基本格局的形成,。目前,我國(guó)規(guī)模城鎮(zhèn)化率為53%,,人口城鎮(zhèn)化率僅為35%,。估計(jì)到2020年,人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%左右,,由此將使中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)需求明顯增大,。
  (3)服務(wù)業(yè)主導(dǎo)格局的形成。估計(jì)未來1-2年,,服務(wù)業(yè)發(fā)展的比重將達(dá)到50%以上,,到2020年有可能達(dá)到60%左右,。
  這些變化的重要標(biāo)志,就是公共需求全面快速增長(zhǎng),,公共服務(wù)供給壓力顯著加大,。在這個(gè)特定背景下,政府購(gòu)買公共服務(wù)的空間巨大,、潛力巨大,。
  2.政府購(gòu)買公共服務(wù)面臨著的突出矛盾
  總體上看,改革開放之初吃飯,、穿衣等私人產(chǎn)品的嚴(yán)重短缺逐步成為歷史,,全社會(huì)公共產(chǎn)品的需求全面快速增長(zhǎng),教育,、醫(yī)療,、養(yǎng)老、就業(yè),、公共安全,、基本住房、資源環(huán)境等公共產(chǎn)品的短缺,,開始成為全社會(huì)的突出矛盾,。適應(yīng)這個(gè)大趨勢(shì),基本滿足全社會(huì)對(duì)基本公共產(chǎn)品的需求,,成為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重大戰(zhàn)略任務(wù),。
  (1)健康消費(fèi)。2013年我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重已達(dá)到5.1%,,但仍低于低收入國(guó)家的平均比重(6.2%),,2016年,這個(gè)比重有望提高到6.5%左右,;2020年,,有望提高到8%左右。
  (2)教育消費(fèi),。2012年我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占比達(dá)4.28%,。2016年,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出將達(dá)到4.5%,;2020年,,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出有望達(dá)到5%左右。
  (3)養(yǎng)老消費(fèi),。養(yǎng)老基金占GDP的比例最高的是挪威,,為83%左右,日本是25%,,美國(guó)是15%,,我國(guó)目前只占到GDP的2%,。隨著人口老齡化的加快,2016年,,養(yǎng)老基金占GDP的比例至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到3%左右,;2020年,估計(jì)這一比例至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到5%以上,。
  3.政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍逐步擴(kuò)大
  (1)適應(yīng)全社會(huì)公共需求變化的大趨勢(shì),。政府購(gòu)買公共服務(wù)的目的是適應(yīng)全社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求,以尋求解決新階段公共產(chǎn)品短缺,、公共服務(wù)不到位的突出矛盾,。
  (2)擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。政府自身的后勤服務(wù)很重要,,但更重要的是全社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給,。
  (3)政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度創(chuàng)新。適應(yīng)13億人公共需求變化的大趨勢(shì),,需要在加快改革創(chuàng)新中形成規(guī)范化的政府購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制安排,。

  二、要不要把公共資源配置的社會(huì)化,、市場(chǎng)化改革作為政府購(gòu)買公共服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn),?

  2012年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出的比重為11.1%,,其中服務(wù)類僅占12%,。而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政收入的比例為30%到40%,服務(wù)類采購(gòu)占采購(gòu)規(guī)模的50%以上,。
  適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢(shì),,著眼于2020年基本公共服務(wù)均等化總體目標(biāo)實(shí)現(xiàn),發(fā)展政府購(gòu)買公共服務(wù),,需要從形成公共資源配置的社會(huì)化,、市場(chǎng)化的制度安排入手,加快公共服務(wù)體制創(chuàng)新,,形成公共服務(wù)領(lǐng)域開放競(jìng)爭(zhēng)的新格局,。如果到2020年公共資源配置社會(huì)化、市場(chǎng)化相關(guān)制度安排到位的話,,政府采購(gòu)規(guī)模占GDP應(yīng)達(dá)到15%至20%,,服務(wù)類采購(gòu)占政府采購(gòu)的比例應(yīng)當(dāng)在30-40左右。
  1.全面放開公共資源市場(chǎng)
  以醫(yī)療消費(fèi)為例,,麥肯錫的報(bào)告顯示,,未來10年,中國(guó)將成為增長(zhǎng)最快,、規(guī)模最大的醫(yī)療市場(chǎng),,預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)總規(guī)模將突破1萬(wàn)億美元,。保守估計(jì),至2020年,,整個(gè)健康產(chǎn)業(yè)的潛力將達(dá)10萬(wàn)億元左右,。問題在于,能不能在醫(yī)療市場(chǎng)放開價(jià)格,,引入多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體,,以社會(huì)資本為重點(diǎn)激活發(fā)展醫(yī)療這個(gè)大市場(chǎng)。這就需要在未來的3-5年,,把培育公共資源市場(chǎng)作為發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)的重大任務(wù),,在公共資源領(lǐng)域放開市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng),。
  (1)放開民生類公共資源市場(chǎng),。適應(yīng)改善民生、滿足多元化的公共需求,,全面放開教育,、醫(yī)療、養(yǎng)老,、文化等領(lǐng)域的公共資源市場(chǎng),。
  (2)放開城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共資源市場(chǎng)。與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng),,全面放開市政工程類,、尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源市場(chǎng)。
  (3)放開政府后勤類公共資源市場(chǎng),。與政府簡(jiǎn)政放權(quán)和建設(shè)低成本政府相適應(yīng),,全面放開公車等行政機(jī)關(guān)類公共資源市場(chǎng)。
  2.將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入政府采購(gòu)的范圍
  當(dāng)前,,公共服務(wù)尚未被正式納入政府采購(gòu)法及其實(shí)施細(xì)則的采購(gòu)范圍,。適應(yīng)全社會(huì)公共需求的大趨勢(shì),應(yīng)當(dāng)盡快明確將養(yǎng)老服務(wù),、殘疾人服務(wù),、教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù),、城市規(guī)劃與環(huán)境評(píng)估等服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍,,以使政府購(gòu)買公共服務(wù)成為政府履行公共服務(wù)職能的重要組成部分。
  3.加快形成政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的制度安排
  實(shí)踐證明,,發(fā)揮社會(huì)組織作用更有利于確保公共服務(wù)供給的公益性和專業(yè)性,。當(dāng)前,我國(guó)公益性社會(huì)組織參與的比例并不高。
  (1)發(fā)展公益性社會(huì)組織,。公共資源配置向社會(huì)組織放開,,把社會(huì)組織作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重要承接主體。
  (2)實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,。凡屬事務(wù)性管理服務(wù),,原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,通過合同,、委托等方式向社會(huì)組織購(gòu)買,。
  (3)出臺(tái)政府購(gòu)買公共服務(wù)清單。抓緊形成向社會(huì)組織放開的公共資源領(lǐng)域的清單目錄,,以為社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)職能提供制度與政策依據(jù),。
  4.建立法治化的公共服務(wù)監(jiān)管體制。兩,、三天前,,新華社的一篇報(bào)道:在武漢市公共自行車服務(wù)項(xiàng)目陷入“爛尾”之際,運(yùn)營(yíng)近7年的巴黎公共自行車服務(wù)卻欣欣向榮,。這個(gè)例子說明,,政府購(gòu)買公共服務(wù)不是不要政府監(jiān)管,而是需要有效,、有力的政府監(jiān)管,。
  (1)制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買方式及實(shí)施細(xì)則,。將政府購(gòu)買公共服務(wù)納入《政府采購(gòu)法》,,使之規(guī)范化、制度化,。
  (2)盡快出臺(tái)一部《公共資源監(jiān)管法》,。明確界定公共資源社會(huì)化、市場(chǎng)化配置的范圍和監(jiān)管程序,,形成政府購(gòu)買公共服務(wù)的委托主體和委托對(duì)象之外獨(dú)立性、專業(yè)性的外部監(jiān)督機(jī)制,,加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督,,強(qiáng)化監(jiān)管的有效性。
  (3)建立公開透明的公共服務(wù)購(gòu)買流程,。規(guī)范招投標(biāo),、尋價(jià)、委托等不同方式的操作流程,,以保證各類承接主體的公平競(jìng)爭(zhēng),。

  三、關(guān)鍵是否在于以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織改革?

  我國(guó)進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代,,政府購(gòu)買服務(wù)不僅是一個(gè)擴(kuò)大范圍的問題,,更重要的是整體優(yōu)化公共資源配置,提升公共服務(wù)供給的公平,、效率和質(zhì)量,。事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織是我國(guó)公共服務(wù)供給的重要主體。加快推進(jìn)事業(yè)機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織改革,,是發(fā)展政府購(gòu)買服務(wù)的關(guān)鍵所在,。
  1.盡快打破事業(yè)機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)域的行政壟斷
  從改革實(shí)踐看,政府自己辦事業(yè)機(jī)構(gòu),,自己又作為監(jiān)管主體,,這是公共服務(wù)既難以實(shí)現(xiàn)公平、又難以提高效率的體制性根源,。為此,,要把形成公共服務(wù)多元供給主體、多元競(jìng)爭(zhēng)主體作為新階段發(fā)展和完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的重大任務(wù),。
  2.以公益性為目標(biāo)加快事業(yè)機(jī)構(gòu)去行政化的改革進(jìn)程
  事業(yè)機(jī)構(gòu)分類改革只有著眼于形成政事分開,、管辦分離的新機(jī)制,建立完善的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),,才能使政府從公共服務(wù)直接供給者中超脫出來,,成為有效的監(jiān)管者。
  (1)事業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位,。明確事業(yè)機(jī)構(gòu)出資人,,以獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任為目標(biāo),加快建立獨(dú)立的事業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度,,使事業(yè)機(jī)構(gòu)真正轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的事業(yè)法人和公共服務(wù)主體,。
  (2)盡快取消事業(yè)機(jī)構(gòu)行政級(jí)別。真正把事業(yè)機(jī)構(gòu)改造成為法定機(jī)構(gòu),。
  (3)加快公共服務(wù)立法,。以明確法定事業(yè)機(jī)構(gòu)角色定位為重點(diǎn),制定公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的資格,、設(shè)立,、變更等法律程序,為事業(yè)機(jī)構(gòu)改革提供法律依據(jù),。
  3.加快以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型與改革
  (1)要在新一段財(cái)稅體制中,,建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的中央與地方財(cái)稅體制。并把推動(dòng)地方政府公共服務(wù)主體的角色回歸作為下一步行政體制改革的重大任務(wù),。
  (2)創(chuàng)新公共服務(wù)體制,,關(guān)鍵在于政府應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)“游戲規(guī)則”制定的主體和市場(chǎng)監(jiān)管的主體。要在強(qiáng)化政府公共服務(wù)最終責(zé)任的前提下,充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用,。
  (3)加快形成公共資源配置社會(huì)化,、市場(chǎng)化的政策體制安排。形成由事業(yè)機(jī)構(gòu),、社會(huì)組織,、企業(yè)單位公平競(jìng)爭(zhēng)提供公共服務(wù)的新格局。  

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