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中共十八屆三中全會提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓,、租賃、入股,，實行與國有土地同等入市,、同權同價�,！边@意味著,，全面把握農(nóng)村集體建設用地的設置目的、構成及其經(jīng)營性建設用地的動態(tài)調(diào)整,，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的關鍵,。以下提出兩點建議。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地�,，F(xiàn)階段,，農(nóng)村集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,。其中,，僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地才算作經(jīng)營性用地，才可以在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,，進入城市的建設用地市場,，享受和國有土地的同等權利。但問題在于,，農(nóng)村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里,，其中至少70%以上是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小,，約占10%,。如果把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地僅限于原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地，如此建立起來的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場中,，農(nóng)村集體建設用地所占比重和發(fā)揮的作用就微不足道了,。
而農(nóng)村建設用地，是為了滿足農(nóng)村居民基本的自住房建設需要和公共設施建設需要的前提下,，通過興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加農(nóng)民的非農(nóng)收入,，其最終目的是讓農(nóng)民脫貧致富。因此,，在保證滿足農(nóng)民自住房需要和公益性需要的前提下,，應該允許農(nóng)民對集體建設用地構成和用途進行必要的調(diào)整,。
十八屆三中全會還提出，市場在土地資源配置中起決定性作用,，這也應該允許農(nóng)村集體建設用地的結構根據(jù)工業(yè)化,、城市化發(fā)展的需要，按照市場規(guī)律進行如下動態(tài)調(diào)整,。
其一,，隨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會逐步縮小,，公共設施用地也會相應減少,，應允許由此節(jié)省出來的建設用地調(diào)整為經(jīng)營性建設用地。其二,，在新農(nóng)村建設中,，由于舊村改造和新村建設使農(nóng)村居民原有的宅基地得以集約使用，由此節(jié)省出的大量宅基地應允許調(diào)整為經(jīng)營性建設用地并與國有建設用地同地入市,。其三,，即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要,，也不必再采取征收的方式變成國有建設用地,，而應該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設用地進入市場�,！�
根據(jù)工業(yè)化,、城市化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的需要適時調(diào)整農(nóng)村集體建設用地結構,，實現(xiàn)經(jīng)營性建設用地動態(tài)管理,，才能構建起全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤應在農(nóng)村集體之間實現(xiàn),。近些年來,，為了緩解城市建設用地的緊張狀況，國土資源部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點,，基本做法是離城市偏遠的農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復墾為農(nóng)地,，然后將其建設用地指標平移到相關的城市，由政府將城市周邊相應數(shù)量的農(nóng)地征收為國有城市建設用地,。這種做法與三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的精神并不相符,。
應該改變以往城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式，允許農(nóng)村集體建設用地指標在農(nóng)民(集體)之間流轉(zhuǎn),，具體說,，就是允許偏遠地區(qū)的農(nóng)民(集體)在將其節(jié)省的建設用地(包括宅基地)復墾后得到的建設用地指標，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民(集體),，后者可以直接將其相應的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地,，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行交易,。
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