十八屆三中全會提出,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同地同權;賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換,。集體建設用地和宅基地流轉，以及通過流轉實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性溢價收入,，將把數(shù)億農(nóng)民從此前一直被禁錮在作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的土地上,、小農(nóng)生產(chǎn)的作業(yè)方式、與資產(chǎn)收入隔絕的狀態(tài)下,，拉入到工業(yè)化,、城市化和現(xiàn)代文明大潮中;也意味著數(shù)億農(nóng)民將分享改革開放和資產(chǎn)溢價的紅利。如此,，本世紀以來因資產(chǎn)價格上漲而拉大的收入差距有望縮小,、城鎮(zhèn)化有望被自然地引到以人為本的軌道上、城市房地產(chǎn)泡沫有望實現(xiàn)軟著陸,、內(nèi)需增長的動力有望全面啟動,。
集體土地市場化的改革能否達到“牽一發(fā)而動全身”的這種效應，前提是確權工作要前置和“做實”,，這項工作的難度超乎想象,。正如科斯所言，“清楚界定的產(chǎn)權是市場交易的前提”,。事實上,，在城市化快速推進的東部地區(qū)和中西部大城市，農(nóng)村集體土地突破法律和政府規(guī)章層面的流轉早已風起云涌,，而根據(jù)用途比較的優(yōu)勢,，微觀主體將農(nóng)地轉換為非農(nóng)用途的自發(fā)行動，也早已突破邊緣革命并向更高級行政區(qū)域展開,。也就是說,，存在市場化溢價收益的農(nóng)村土地資源也早已被卷入到我國工業(yè)化,、城市化和房地產(chǎn)市場化的大潮中，流轉和非流轉的溢價差已經(jīng)擺在每個人的面前,，這是誰都阻擋不了的趨勢,，小產(chǎn)權房越禁越多，也并沒有被強拆多少就是最好的注解,。確權既是順應市場趨勢,，也是助推市場發(fā)展。
如果權利明確了,，是否交易,、交易為何種用途、如何定價等,，農(nóng)民自然而然會遵循市場規(guī)則來行事,，土地資源也就會得到最佳配置，農(nóng)村土地低效利用,、浪費嚴重和城市用地緊張的不平衡,，耕地保護和建設用地之間的沖突等問題也就解決了。另外,，明確權屬是構建村民自治的基礎,，長期以來農(nóng)村集體組織內(nèi)村民自治意識薄弱、民主生活缺乏,，根源在于生活和生產(chǎn)的要素——土地,，其分配上的實際控制權在村干部或村主任，農(nóng)民沒有完全實際產(chǎn)權的內(nèi)在意識,，無恒產(chǎn)者無恒心,、無民主的物質基礎和激勵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場就缺乏主體,。
相比十七屆三中全會提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”,，本次《決定》中“逐步”兩個字消失了，意味著“經(jīng)營性建設用地市場化”步伐要加快,。但是,，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的提法，盡管相比之前多次“土改”(沒有觸碰這一問題)而言,，進步意義極大,，但表述用的是“探索”、“慎重推進”等顧慮重重的措辭,，這意味著集體土地市場化的突破口,，將放在“經(jīng)營性建設用地”上。
從用途上劃分，農(nóng)村集體土地分為耕地,、非經(jīng)營性建設用地(主要是宅基地)和經(jīng)營性建設用地,，經(jīng)營性建設用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這部分用地最大的特征就是使用權上的集體所有(按人頭數(shù)確定股份),。事實上,，與耕地一樣，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的權屬是非常糊涂的,，這類土地權屬已經(jīng)被“虛置”,。村集體自治，特別是事關重大的村集體土地作經(jīng)營性利用方面,，一直是在村干部的帶領下進行的,，村支書或村主任以村集體的名義把持了本應為“村民自治的組織”，帶頭致富經(jīng)常走歪,，經(jīng)營性建設用地的實際控制權多數(shù)落入村干部手中,。因此，經(jīng)營性建設用地的市場化,，極有可能會造成“內(nèi)部人控制”的結局,，即實際掌握經(jīng)營權的村干部變相把持了本應屬于所有村民的資產(chǎn)，并可以通過利益輸送等隱蔽方式甚至明目張膽的方式化公為私,，這可能將是農(nóng)村新的不穩(wěn)定的根源,。
相比之下,，宅基地作為流轉的突破口更可行,。一方面，宅基地多數(shù)為農(nóng)民家庭世世代代居住和繁衍的地方,，相比經(jīng)營性建設用地(使用權為村民共有),，其產(chǎn)權邊界較為清晰、村民的產(chǎn)權觀念也較為強烈;另一方面,，宅基地測量,、登記資料殘缺和丟失的情況很少，而且“世代居住”是對產(chǎn)權歸屬最好的注解,，上市流轉的爭議也較少;另外,，從規(guī)模上講，農(nóng)村宅基地有2億多畝,，空閑達總量的10%-15%,、人均宅基地229平方米，而經(jīng)營性集體建設用地只有5000萬畝,，且不是每一個村都有經(jīng)營性建設用地,，即村民間擁有的經(jīng)營性建設用地的份額差別很大，而人均宅基地則差別不大，對于基本同步實現(xiàn)村集體內(nèi)每一個村民的市場化流轉利益來說,，宅基地流轉更好一些,。
目前，對于宅基地流轉的顧慮有三個：法律障礙(聯(lián)想到小產(chǎn)權房的上市),、對農(nóng)民安身立命的威脅(社會穩(wěn)定和政府責任),、對房地產(chǎn)的沖擊(土地財政的沖擊)。事實上,，在用途管制的框架內(nèi),，完全可以通過建設用地“增減掛鉤”、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等模式來實現(xiàn)宅基地的合法流轉,。例如,，今年10月國土部批準將“增減掛鉤”試點擴展到29個省，意味著已經(jīng)推廣到全國,，而此次《決定》中城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場地位的提出,，更是對這一模式的正名。不突破法律障礙下,，這一模式可以說是農(nóng)村居民分享城市化,、土地資產(chǎn)收入的唯一途徑;宅基地市場化并不會對農(nóng)民的安身立命形成威脅。試想,，住房市場化改革15年來,，并沒有出現(xiàn)城市居民流離失所的現(xiàn)象，反而是城市居民居住水平的提高和財產(chǎn)收入的增加,。一樣的道理,，農(nóng)民成為市場化資產(chǎn)的擁有者，即融入城市化和市場化的大潮中,，自然會按照有利于自身的市場規(guī)則來行事,。如果將確權工作前置和“做實”，違背農(nóng)民意志的流轉被杜絕,，流離失所就能避免,。反倒是，土地長期“二元”管制給政府背上了巨大的補貼成本,、拆遷“維穩(wěn)成本”,，這一制度維持越長，轉軌成本也就越大;宅基地實現(xiàn)流轉,，有利于加速“人的城鎮(zhèn)化”,，促進地價房價泡沫的軟著陸，不致爆發(fā)土地財政短期威脅;另一方面,，宅基地實現(xiàn)流轉,，城市建設用地增加,，土地收益總額也增加，對地方政府的長期收益也是有利的,，這一點從房地產(chǎn)全面市場化15年來的稅收貢獻可見一斑,。