到七月一日,，《社會保險法》已實施兩周年了,。這兩年，形勢發(fā)展很快,，對養(yǎng)老保險制度提出了很多新挑戰(zhàn),。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次無疑最具急迫性。
| |
統(tǒng)籌層次低隱藏巨大財政風(fēng)險 |
第一,，由于社保制度地方割據(jù),，影響了人口的自由流動，尤其是廣大農(nóng)民工,；第二,，社保基金地方割據(jù),，影響集中投資,，多元化投資體制難以建立起來，只能全部存入財政專戶,，享有同期活期銀行存款的利息,，導(dǎo)致未來支付能力嚴(yán)重受損，進(jìn)而影響到養(yǎng)老金待遇水平的提高,；第三,，統(tǒng)籌層次低下，在地區(qū)之間存在較大差異性，贍養(yǎng)率較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)當(dāng)期收不抵支,，于是,，各級財政不得不出面給予補貼，且補貼總額逐年增加,，2012年的補貼2648億元,，2011年是2272億元，2010年是1954億元,，加大了財政的負(fù)擔(dān),，形成了宏觀資金運用低效。因為在財政給予大量補貼的同時,，每年養(yǎng)老保險基金又形成較大規(guī)模的結(jié)余,，例如，2012年當(dāng)年結(jié)余4444億元,，2011年是4132億元,，2010年是2839億元，等于每年的財政轉(zhuǎn)移支付“置換”成養(yǎng)老保險基金的當(dāng)年結(jié)余,，而這些結(jié)余則存放在財政專戶里不能動,，只能享受不到2%的活期存款利息，遠(yuǎn)低于CPI,，形成負(fù)利息收入,。此外，統(tǒng)籌層次低還導(dǎo)致政策不統(tǒng)一,，碎片化嚴(yán)重等諸多問題,。
統(tǒng)籌層次低還為地方債務(wù)危機(jī)增添了不確定性，使之具有加劇的可能性,。審計署剛剛公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示,，截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)已達(dá)3.85萬億元,。全國地方政府舉債規(guī)�,？傤~有幾個版本：2011年審計署公布的公告是10.7萬億元；有科研單位公布的數(shù)據(jù)是18萬億元,；今年4月博鰲論壇上,，財政部前部長項懷誠認(rèn)為，地方債務(wù)大約為20萬億元左右,。
有課題研究認(rèn)為,，在不改革的情況下，中國財政面臨的壓力有四個,，即養(yǎng)老,、醫(yī)療,、環(huán)保和鐵路債等，這四項里,，前兩項是人口老齡化引致的,。因為在老齡化條件下，養(yǎng)老金的支付和長期照護(hù)支出將不得不擴(kuò)大規(guī)模,。據(jù)測算，在不改革的情況下,，中國政府的債務(wù)占GDP的比重在2040年會達(dá)到45%,，到2050年會達(dá)到160%。屆時,，當(dāng)年的收支缺口會越來越大,。
如果統(tǒng)籌層次不能提高，地方政府的道德風(fēng)險就有可能將某些潛在的養(yǎng)老隱性債務(wù)風(fēng)險予以擴(kuò)大,，以滿足當(dāng)期支付,，這等于擴(kuò)大了地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，甚至大肆舉債以應(yīng)付當(dāng)期養(yǎng)老金支付,。這樣的話,，不但不可能將土地價格壓下來，反而會使地方政府陷入巨大的債務(wù)危機(jī)之中,。
如果說“賣地”是支撐地方財政的一個命脈的話,，那么，很多地方將養(yǎng)老保險費“補繳”作為支撐地方支付當(dāng)期養(yǎng)老金一個法寶,。所謂補繳,，就是指有些地方政府臨時發(fā)文，以較低的“價格”將臨近退休人員納入到制度之中,，以“解”當(dāng)期支付養(yǎng)老金的燃眉之急,。2011年，全國補繳收入為1482億元,，占全國繳費收入的11.62%,，就是說，十分之一左右的繳費收入是由“補繳”形成的,。未來養(yǎng)老金支付缺口毫無疑問作為隱性債務(wù)將留給后任政府,，那時，這些隱性債務(wù)必將顯性化,，成為地方政府債務(wù)危機(jī)的“重要貢獻(xiàn)”,。提高統(tǒng)籌層次，明晰養(yǎng)老保險的責(zé)任,，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動,，從而切斷了地方政府道德風(fēng)險的根源，有利于解決地方債務(wù)危機(jī)問題。
| |
22年統(tǒng)籌層次未有實質(zhì)性進(jìn)步 |
但是當(dāng)前,，除了直轄市和個別省份之外,，中國真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份寥寥無幾，更不要說全國統(tǒng)籌,。為什么省級統(tǒng)籌都這么難呢,？
有人認(rèn)為是富裕地區(qū)反對，現(xiàn)實中確實存在某些富裕地區(qū)不愿把錢上交,，對提高統(tǒng)籌層次有抵觸情緒的問題,。但這只是問題的一半，只適用于有結(jié)余的省份�,，F(xiàn)實的情況是,，還一半的省份收不抵支，年年有缺口,，他們非常愿意提高統(tǒng)籌層次,，這樣就等于矛盾上交。
所以,，另一半更主要原因是“上一級政府”,，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)都在推諉，不愿意把統(tǒng)籌層次提高到“我”這個層級,，不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保障的終極責(zé)任,。這樣既可將資金留在本地區(qū)內(nèi)，同時,，“我”這一級又沒有最終的責(zé)任,。只要統(tǒng)籌層次比“我”(省級)低，“我”(省級)就有權(quán)繼續(xù)讓“我”的下一級政府永遠(yuǎn)承擔(dān)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌責(zé)任,。1991年國務(wù)院就頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號),，指出“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件,，由目前的市,、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。但是,，22年過去了,，統(tǒng)籌層次依然沒有實質(zhì)性進(jìn)步。
造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多,，主要有兩個,。
第一，由基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計決定�,，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌部分是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”,。在經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)下,，統(tǒng)籌層次越高，越不利于制度的財務(wù)平衡,，信息就越不對稱,，很容易出現(xiàn)逆向選擇。具體說就是,，一旦提高統(tǒng)籌層次,，下級政府的積極性會下降，基金征繳收入就容易減少,，同時,，養(yǎng)老金支出就容易擴(kuò)大。比如,，某市退休人員是100萬，一旦提高到省級統(tǒng)籌,，可能一夜之間就變成110萬,，各省市如果都出現(xiàn)這種虛報的道德風(fēng)險，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)將大大增多,，也就意味著支出增加,。這“一多一少”可能會導(dǎo)致制度收支出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，所形成的缺口最終仍需財政來填補,。所以,，在外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡條件下，統(tǒng)籌層次低有低的好處,。
第二,，財政分灶吃飯體制下養(yǎng)老保險制度財權(quán)事權(quán)不明晰�,！渡鐣ｋU法》規(guī)定,，縣級以上財政均有義務(wù)補貼養(yǎng)老保險，這樣,，省,、市(地)、縣三級政府都可以轉(zhuǎn)移支付,，加上中央政府,，等于四級政府都有責(zé)任。其實,，這又等于很模糊,。四級政府都想逃避責(zé)任，同時,，又都想管理基金,。最終,，只能是以管理繳費形成的養(yǎng)老基金作為條件，把統(tǒng)籌責(zé)任放在“下級”身上吧,。于是,，統(tǒng)籌層次就成了一個博弈的結(jié)果，統(tǒng)籌層次低就保留到了現(xiàn)在,。
| |
目標(biāo)是實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次 |
養(yǎng)老金制度是中央政府的責(zé)任,，任何一個國家都一樣，還沒有一個國家是由地方政府征收,，地方政府發(fā)放的,。基本養(yǎng)老保險的舉辦人只能是中央政府,，而不是地方政府,，這一點是沒有任何含糊。所以,，在中國,，應(yīng)該明確實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次�,！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定,，養(yǎng)老保險制度應(yīng)該實行全國水平的統(tǒng)籌，其他險種實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,。
既然“上一級政府”向“下一級政府”推諉統(tǒng)籌層次的原因有兩個,，解決這兩個問題的辦法也有兩個。
第一,，解決社會統(tǒng)籌與二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的沖突問題,。比如，可采取改變制度結(jié)構(gòu)的辦法來規(guī)避道德風(fēng)險,，加強多繳多得的激勵因素,，擴(kuò)大名義賬戶的比例等等，但更多地表現(xiàn)為政治問題,，只要政治的和行政的指令強制執(zhí)行,，還是能夠執(zhí)行下去的，政府會有很多風(fēng)險防范的措施,。一步一步地從省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌更穩(wěn)妥,，但一步到位實現(xiàn)在全國統(tǒng)籌也不是沒有可行性的。
1935年美國通過《社會保險法》時,，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也十分明顯,。從城市化率看，1935年美國城鎮(zhèn)化率大概是55%左右,，與今天中國差不多,；從二元結(jié)構(gòu)情況看,，發(fā)達(dá)的核心工業(yè)地帶從波士頓和巴爾的摩開始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保羅,，幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會財富,，紡織城、鋼鐵城,、制鞋城,、陶瓷城等，幾乎聚集了全國三分之二的城鎮(zhèn)人口,；相比之下,，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是以提供棉花、木材,、礦石,、牛肉等初級產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū)，由此形成了美國初級產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局,。它與今天我國的東,、中、西部地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)有很多相似之處,。美國建立的制度就是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，但美國人還是堅持下來了,；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看,，美國1935年人口為1.272億，按1992年價格計算,，當(dāng)時的GDP總量為6984億美元(時價731億美元),，人均GDP僅為5488美元(時價575美元)，跟中國今天的發(fā)展水平也差不多,。所以,，關(guān)于“上一級政府”推諉的動機(jī)還是可以遏制的，還沒到房地產(chǎn)價格的程度,。
第二,，既然認(rèn)識到由于權(quán)責(zé)不清，缺乏立法,，造成上級欺負(fù)下級的現(xiàn)象,，所以，有必要分清責(zé)任,，厘清邊界,，把養(yǎng)老金的事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一起來。省級統(tǒng)籌無疑是一個過渡,，全國統(tǒng)籌才是目標(biāo),。
當(dāng)務(wù)之急是要以立法的名義,，將中央政府的養(yǎng)老責(zé)任明確起來，財權(quán)也全部劃到中央政府手里,，由中央政府負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險繳費的資金,，這樣，縣級以上政府就無須將養(yǎng)老保險納入社會發(fā)展規(guī)劃,，縣級政府也無須“給予必要的經(jīng)費支持”了,，地方政府不管征收，全部上繳中央,，責(zé)任由中央來承擔(dān),。否則，沒有這些明確的責(zé)任劃分,，提高統(tǒng)籌層次將永遠(yuǎn)是葉公好龍,。