到七月一日，《社會保險法》已實施兩周年了,。這兩年,，形勢發(fā)展很快，對養(yǎng)老保險制度提出了很多新挑戰(zhàn),。提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次無疑最具急迫性,。
第一，由于社保制度地方割據(jù),，影響了人口的自由流動,，尤其是廣大農民工；第二,，社�,；鸬胤礁顡�(jù)，影響集中投資,，多元化投資體制難以建立起來,，只能全部存入財政專戶，享有同期活期銀行存款的利息,，導致未來支付能力嚴重受損,，進而影響到養(yǎng)老金待遇水平的提高；第三,，統(tǒng)籌層次低下,，在地區(qū)之間存在較大差異性，贍養(yǎng)率較高和經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區(qū)當期收不抵支,，于是,，各級財政不得不出面給予補貼，且補貼總額逐年增加,，2012年的補貼2648億元,，2011年是2272億元，2010年是1954億元,，加大了財政的負擔,，形成了宏觀資金運用低效。因為在財政給予大量補貼的同時,，每年養(yǎng)老保險基金又形成較大規(guī)模的結余,，例如，2012年當年結余4444億元,，2011年是4132億元,，2010年是2839億元，等于每年的財政轉移支付“置換”成養(yǎng)老保險基金的當年結余,，而這些結余則存放在財政專戶里不能動,，只能享受不到2%的活期存款利息,，遠低于CPI，形成負利息收入,。此外,，統(tǒng)籌層次低還導致政策不統(tǒng)一，碎片化嚴重等諸多問題,。
統(tǒng)籌層次低還為地方債務危機增添了不確定性,，使之具有加劇的可能性,。審計署剛剛公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示,，截止2012年底，36個地方政府本級政府性債務已達3.85萬億元,。全國地方政府舉債規(guī)�,？傤~有幾個版本：2011年審計署公布的公告是10.7萬億元；有科研單位公布的數(shù)據(jù)是18萬億元,；今年4月博鰲論壇上,，財政部前部長項懷誠認為，地方債務大約為20萬億元左右,。
有課題研究認為,，在不改革的情況下，中國財政面臨的壓力有四個,，即養(yǎng)老,、醫(yī)療、環(huán)保和鐵路債等,，這四項里,，前兩項是人口老齡化引致的。因為在老齡化條件下,，養(yǎng)老金的支付和長期照護支出將不得不擴大規(guī)模,。據(jù)測算，在不改革的情況下,，中國政府的債務占GDP的比重在2040年會達到45%,，到2050年會達到160%。屆時,，當年的收支缺口會越來越大,。
如果統(tǒng)籌層次不能提高，地方政府的道德風險就有可能將某些潛在的養(yǎng)老隱性債務風險予以擴大,，以滿足當期支付,，這等于擴大了地方政府或有債務的規(guī)模，甚至大肆舉債以應付當期養(yǎng)老金支付,。這樣的話,，不但不可能將土地價格壓下來，反而會使地方政府陷入巨大的債務危機之中。
如果說“賣地”是支撐地方財政的一個命脈的話,，那么,，很多地方將養(yǎng)老保險費“補繳”作為支撐地方支付當期養(yǎng)老金一個法寶。所謂補繳,，就是指有些地方政府臨時發(fā)文,，以較低的“價格”將臨近退休人員納入到制度之中，以“解”當期支付養(yǎng)老金的燃眉之急,。2011年,，全國補繳收入為1482億元，占全國繳費收入的11.62%,，就是說,，十分之一左右的繳費收入是由“補繳”形成的。未來養(yǎng)老金支付缺口毫無疑問作為隱性債務將留給后任政府,，那時,，這些隱性債務必將顯性化，成為地方政府債務危機的“重要貢獻”,。提高統(tǒng)籌層次,，明晰養(yǎng)老保險的責任，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動,，從而切斷了地方政府道德風險的根源,，有利于解決地方債務危機問題。
但是當前,，除了直轄市和個別省份之外,，中國真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份寥寥無幾，更不要說全國統(tǒng)籌,。為什么省級統(tǒng)籌都這么難呢,？
有人認為是富裕地區(qū)反對，現(xiàn)實中確實存在某些富裕地區(qū)不愿把錢上交,，對提高統(tǒng)籌層次有抵觸情緒的問題,。但這只是問題的一半，只適用于有結余的省份�,，F(xiàn)實的情況是,，還一半的省份收不抵支，年年有缺口,，他們非常愿意提高統(tǒng)籌層次,，這樣就等于矛盾上交。
所以,，另一半更主要原因是“上一級政府”,，無論是發(fā)達地區(qū)還是不發(fā)達地區(qū)都在推諉,，不愿意把統(tǒng)籌層次提高到“我”這個層級，不愿意承擔養(yǎng)老保障的終極責任,。這樣既可將資金留在本地區(qū)內,，同時，“我”這一級又沒有最終的責任,。只要統(tǒng)籌層次比“我”(省級)低,，“我”(省級)就有權繼續(xù)讓“我”的下一級政府永遠承擔養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌責任。1991年國務院就頒布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號),，指出“尚未實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū),，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市,、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”,。但是，22年過去了,，統(tǒng)籌層次依然沒有實質性進步。
造成“上一級政府”推諉的原因可能有很多,，主要有兩個,。
第一，由基本養(yǎng)老保險制度設計決定�,，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌部分是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”,。在經(jīng)濟社會二元結構下，統(tǒng)籌層次越高,，越不利于制度的財務平衡,，信息就越不對稱，很容易出現(xiàn)逆向選擇,。具體說就是,，一旦提高統(tǒng)籌層次，下級政府的積極性會下降,，基金征繳收入就容易減少,，同時，養(yǎng)老金支出就容易擴大,。比如,，某市退休人員是100萬，一旦提高到省級統(tǒng)籌,，可能一夜之間就變成110萬,，各省市如果都出現(xiàn)這種虛報的道德風險，領取養(yǎng)老金的人數(shù)將大大增多,，也就意味著支出增加,。這“一多一少”可能會導致制度收支出現(xiàn)逆轉,，所形成的缺口最終仍需財政來填補。所以,，在外部經(jīng)濟發(fā)展失衡條件下,，統(tǒng)籌層次低有低的好處。
第二,，財政分灶吃飯體制下養(yǎng)老保險制度財權事權不明晰,。《社會保險法》規(guī)定,，縣級以上財政均有義務補貼養(yǎng)老保險,，這樣，省,、市(地),、縣三級政府都可以轉移支付，加上中央政府,，等于四級政府都有責任,。其實，這又等于很模糊,。四級政府都想逃避責任,，同時，又都想管理基金,。最終,，只能是以管理繳費形成的養(yǎng)老基金作為條件，把統(tǒng)籌責任放在“下級”身上吧,。于是,，統(tǒng)籌層次就成了一個博弈的結果，統(tǒng)籌層次低就保留到了現(xiàn)在,。
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目標是實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次 |
養(yǎng)老金制度是中央政府的責任,，任何一個國家都一樣，還沒有一個國家是由地方政府征收,，地方政府發(fā)放的,。基本養(yǎng)老保險的舉辦人只能是中央政府,，而不是地方政府,，這一點是沒有任何含糊。所以,，在中國,，應該明確實現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次�,！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定,，養(yǎng)老保險制度應該實行全國水平的統(tǒng)籌,，其他險種實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。
既然“上一級政府”向“下一級政府”推諉統(tǒng)籌層次的原因有兩個,，解決這兩個問題的辦法也有兩個,。
第一，解決社會統(tǒng)籌與二元經(jīng)濟社會結構的沖突問題,。比如,，可采取改變制度結構的辦法來規(guī)避道德風險，加強多繳多得的激勵因素,，擴大名義賬戶的比例等等,，但更多地表現(xiàn)為政治問題，只要政治的和行政的指令強制執(zhí)行,，還是能夠執(zhí)行下去的,，政府會有很多風險防范的措施。一步一步地從省級統(tǒng)籌到全國統(tǒng)籌更穩(wěn)妥,，但一步到位實現(xiàn)在全國統(tǒng)籌也不是沒有可行性的,。
1935年美國通過《社會保險法》時，二元經(jīng)濟結構也十分明顯,。從城市化率看,，1935年美國城鎮(zhèn)化率大概是55%左右，與今天中國差不多,；從二元結構情況看，發(fā)達的核心工業(yè)地帶從波士頓和巴爾的摩開始,，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保羅,，幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會財富，紡織城,、鋼鐵城,、制鞋城、陶瓷城等,，幾乎聚集了全國三分之二的城鎮(zhèn)人口,；相比之下，欠發(fā)達地區(qū)是以提供棉花,、木材,、礦石、牛肉等初級產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū),，由此形成了美國初級產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局,。它與今天我國的東、中,、西部地區(qū)的二元結構有很多相似之處,。美國建立的制度就是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制,，但美國人還是堅持下來了；從經(jīng)濟發(fā)展水平看,，美國1935年人口為1.272億,，按1992年價格計算，當時的GDP總量為6984億美元(時價731億美元),，人均GDP僅為5488美元(時價575美元),，跟中國今天的發(fā)展水平也差不多。所以,，關于“上一級政府”推諉的動機還是可以遏制的,，還沒到房地產(chǎn)價格的程度。
第二,，既然認識到由于權責不清,，缺乏立法，造成上級欺負下級的現(xiàn)象,，所以,，有必要分清責任，厘清邊界,，把養(yǎng)老金的事權和財權統(tǒng)一起來,。省級統(tǒng)籌無疑是一個過渡，全國統(tǒng)籌才是目標,。
當務之急是要以立法的名義,，將中央政府的養(yǎng)老責任明確起來，財權也全部劃到中央政府手里,，由中央政府負責管理養(yǎng)老保險繳費的資金,，這樣，縣級以上政府就無須將養(yǎng)老保險納入社會發(fā)展規(guī)劃,，縣級政府也無須“給予必要的經(jīng)費支持”了,，地方政府不管征收，全部上繳中央,，責任由中央來承擔,。否則，沒有這些明確的責任劃分,，提高統(tǒng)籌層次將永遠是葉公好龍,。