編者按：作為一個農業(yè)大國,，億萬中國農民養(yǎng)老是一個大問題,。我國典型的城鄉(xiāng)二元經濟結構導致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大,，農村人口未富先老問題更加嚴重,。為此出臺的農村居民社會養(yǎng)老保險制度取得了巨大的正效應，深受農民擁護,。然而,，隨著覆蓋面的迅速擴大，資金籌措乏力,、監(jiān)督機制缺失等難題也開始困擾這一制度運行,。本報從今日起，從制度,、資金和運行層面對我國農民養(yǎng)老制度構建的若干難點和困境進行深度剖析,，敬請讀者關注。
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激勵政策和資金籌集保障機制缺失 |
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農村養(yǎng)老保險紅利遞減 |
我國自2009年開始實施新型農村社會養(yǎng)老保險試點,，截至2012年底，我國農村居民養(yǎng)老保險的參保人數大約4.6億人,，基金累計結余高達數千億元,，基本實現了制度的全覆蓋。
然而,，《經濟參考報》記者在北京,、河北、黑龍江,、廣西等地采訪獲悉,，這項制度的長期可持續(xù)運行，正面臨激勵政策缺失,、資金籌集保障機制缺失,、管理監(jiān)督機制缺失、制度銜接機制缺失等突出問題。如果處理不好,，制度建立之初積累的制度紅利和正面效應會喪失殆盡,，給政府和百姓帶來巨額經濟損失。
社會養(yǎng)老提前8年全覆蓋
我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家,，長期存在的二元經濟結構,，讓農村的發(fā)展遠遠落后于城市。隨著經濟社會的發(fā)展和農民思想觀念的變化,，農村幾千年的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)模式正面臨著巨大挑戰(zhàn),。
在我國，農村人口基數大,，老年人口數量更是遠遠高于城市,。在人口整體老齡化加速的背景下，大規(guī)模勞動力流動導致農村的老齡化問題比城市更加嚴重,。
| 專家指出,，我國典型的城鄉(xiāng)二元經濟結構已導致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，農村人口“未富先老”問題更加嚴重,，應對老年化挑戰(zhàn)的基礎更加薄弱,。 |
專家指出，我國典型的城鄉(xiāng)二元經濟結構已導致城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大,，農村人口“未富先老”問題更加嚴重,，應對老年化挑戰(zhàn)的基礎更加薄弱。
同時,，大量農村中青年人口流入城鎮(zhèn),、年輕人不再依靠父母傳承生產技能與生產資料、核心家庭的日益普遍化等因素,，使農村家庭養(yǎng)老功能已經嚴重弱化,，農村老人養(yǎng)老面臨嚴峻形勢。
從2009年開始,，我國27個省,、自治區(qū)320個縣(市、區(qū),、旗)和4個直轄市的部分區(qū)縣開始首批新型農村養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農�,！�)試點。截至2012年底,，我國農村居民參保人數達4.6億人,，領取養(yǎng)老金人數達1.31億人，全國平均參保率接近90%,，比原計劃提前8年實現農村居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋,。
據了解,，這項制度之所以能夠迅速推進，除各級政府的有力推動之外,，也與其制度創(chuàng)新和工作安排密切相關,。
據廣西人力資源和社會保障廳農村社會保險處處長申愛國介紹，此次建立的新型農村社會養(yǎng)老保險制度,，與上世紀90年代建立的老農保制度僅僅依靠農民自我儲蓄不同,，而是更加強調了國家對農民老有所養(yǎng)承擔的重要責任：一是實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付基礎養(yǎng)老金,；二是實行個人繳費,、集體補助、政府補貼相結合的統(tǒng)籌辦法,，地方財政對農民繳費實行補貼,。這樣的制度設計有利于調動廣大農村居民的參保積極性，盡快實現廣覆蓋的目標,。
與此同時,，這項制度的另外一個重要特點是低門檻。黑龍江省人力資源和社會保障廳農村社會保險處處長劉梁說：“作為一項托底的制度,，在設計之初就盡可能引導所有交得起費的人繳費,，設定了100元、200元一直到1000元不等的繳費門檻,，充分考慮了農民的承受能力,。”
另外,，為推進這項涉及全國數億人口的社會保障制度建設,，各級政府充分調動了各方面的積極性。一位省級社保部門負責人告訴記者：“我們沒有充足的專業(yè)經辦力量,。1名基層經辦人員往往要服務上萬人,，所以要建設這個復雜繁瑣的工程，我們就充分調動各種力量,�,！�
記者在廣西、河北,、黑龍江、湖南等地采訪發(fā)現,，有的村子讓村干部做協(xié)辦員,，有的依靠“三支一扶”大學生，有的靠增加公益性崗位利用下崗職工做工作,。湖南省長沙縣有60萬人口,，其中3萬人死亡后沒有銷戶,，當地動員230名大學生，把事情調查清楚了,。
有關專家認為,，我國在三年多的時間內，中央和地方財政花費了總共不到2000億元,，就建立了覆蓋最廣的社保制度,，是一項性價比較高的事業(yè)。
面臨可持續(xù)發(fā)展難題
截至2012年底,，我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的參保人數共計4.84億人,，其中領取養(yǎng)老金人數1.31億人，全國平均參保率接近90%,。
我國出臺的農村居民社會養(yǎng)老保險政策深受群眾的擁護,，這一政策在政治、經濟,、制度層面都取得了巨大的正效應,。
河北大廠是新型農村養(yǎng)老保險第一批試點縣，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾因征地發(fā)生群體性事件,，結果卻是農村的老人們主動幫助政府化解危機,。在老人們勸解下，事態(tài)得到控制,。
河北省人力資源和社會保障廳農村養(yǎng)老保險處處長張均表示,，“維穩(wěn)是治標不治本，關鍵還是要讓老百姓過上好日子,，讓群眾病有所醫(yī),、老有所養(yǎng)，生活有盼頭,。如果社會保障做的好一些,，能夠緩解社會矛盾，推動社會平穩(wěn)發(fā)展,�,！�
長期以來，由于社會福利存在缺口,，我國農民和城市無業(yè)居民不得不以儲蓄來防老,，影響了潛在的購買力。
河北大學管理學院院長孫建夫表示,，“我們國家僅用三年時間基本實現了社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋,，這填補了農村居民養(yǎng)老保險長期以來的制度空白，他們不再為防老而拼命,，反而增強了消費能力,�,！�
河北沙河市正招村村民石言壽每月領取58.3元的養(yǎng)老金。他說：“每個月定期給我們老兩口110元,，我們不再給兒女添麻煩,，還可以給小孫子買點零食�,！薄�
我國在農村居民社會養(yǎng)老保險的制度設計中,，通過社會統(tǒng)籌與個人賬戶結合、政府財政補貼與個人責任相結合,、社會保障與家庭保障相結合的制度與機制創(chuàng)新,，以及基礎養(yǎng)老金與個人賬戶養(yǎng)老金相結合的全新模式，突破性地實現了農村居民社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋,。
不過,，受訪專家指出，基本實現我國農村居民社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋,，僅僅是社會養(yǎng)老保險改革發(fā)展的階段性成就,，農村居民社會養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)發(fā)展仍然面臨十分艱巨的任務，應高度重視農村居民社會養(yǎng)老保險制度構建的若干難點,，即激勵政策缺失,、資金籌集保障機制缺失、管理監(jiān)督機制缺失,、制度銜接機制缺失等問題,。
激勵政策效果不彰
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最突出的亮點是由中央財政向符合享受條件的農民或市民提供每月不低于55元的等額基礎養(yǎng)老金，但已連續(xù)三年沒有調整,。
近年來,，物價高漲讓廣西田陽縣坡洪鎮(zhèn)南興村村民馮少軍深感養(yǎng)老金“不經花”。馮少軍說,，“如今光是豬肉價格都漲到每斤13元了,，55元養(yǎng)老金只能買4斤豬肉。稍稍有空,，我只能外出打零工,。”
一些受訪專家和社保干部表示,，基礎養(yǎng)老金調待機制缺失將直接導致制度吸引力下降,，農民逐步出現不滿情緒。
城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度明確地方政府補貼個人繳費的養(yǎng)老金賬戶,。邯鄲市人力資源和社會保障局農保處處長靖鳳娥認為,，由于我國尚未建立財政補貼的增長機制，將直接影響政策激勵的效果。
一些基層干部和群眾反映,，政策規(guī)定繳費標準在100元到1000元不等，無論繳納多少,，政府只補貼30元,。因補貼沒有激勵效果，年輕人又看不到長遠的效益,，部分地區(qū)已出現退保,、斷保。
截至2012年底,，農村居民社會養(yǎng)老保險基金歷年累計結余已高達2302億元,。人力資源和社會保障部農村社會保險司司長游鈞表示，目前,，農民積累的個人賬戶資金在扣除通貨膨脹后為負值,，而農民一般要經歷短則15年、長則30余年的繳費期,，面臨長期貶值的風險,。個人賬戶資金不僅沒有為農民帶來利益，反而導致利益嚴重受損,。
| 由于制度執(zhí)行和管理不到位,，又缺少監(jiān)督機制，預留了腐敗空間,。一些受訪干部說,，“基金統(tǒng)籌和管理在縣一級，省市都無權過問,，但省,、市、縣又沒有成立對應的監(jiān)督機制,，很多人都千方百計想動這筆錢,。” |
近年來,，我國社會養(yǎng)老保險的覆蓋面迅速擴大,，但針對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理體制卻比較混亂。西南財經大學社會保障研究中心主任林義說,，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的基層平臺建設和能力建設問題變得尤為迫切,，一些地方在人員編制、信息技術,、金融支持,、費用收繳與待遇發(fā)放管理服務能力顯得力不從心。
由于制度執(zhí)行和管理不到位,，又缺少監(jiān)督機制,，預留了腐敗空間,。一些受訪干部說，“基金統(tǒng)籌和管理在縣一級,，省市都無權過問,，但省、市,、縣又沒有成立對應的監(jiān)督機制,，很多人都千方百計想動這筆錢�,！�
此外,，如何實現老農保、城鄉(xiāng)居民保,、城鎮(zhèn)職工保等不同險種的銜接,，一直是較難處理的問題。林義表示,，盡管采取只疊加,、不扣減的方式推進制度銜接。但有可能在地區(qū)間的養(yǎng)老保險待遇水平出現新的不平衡,，出現新的歷史欠債的隱患,，加之基層經辦機構處理上政策尺度掌握的不一致，容易引起制度銜接中的矛盾,，對群眾的長期參保帶來不利影響,。
須維護長期繳費意愿
專家認為，國家應從維護城鄉(xiāng)居民的長期繳費意愿,、保證各級財政資金支持,、實現財務收支與基金管理的可持續(xù)性、建立基礎管理平臺等方面著手,，實現農村居民社會養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展,。
如何提高參保人的繳費意愿，靖鳳娥認為,，首先國家應調高繳費標準,，明確各級財政補貼的比例，根據不同的標準制定階梯式的補貼,，鼓勵農民多繳多得,。其次，根據繳費年限,，適當提高基層養(yǎng)老金的標準,，鼓勵農民長繳多得。
針對基礎養(yǎng)老金待遇偏低，調待機制缺失,，制度正效應面臨減退的風險,。張均表示，基礎養(yǎng)老金的調整要適當考慮經濟增長和居民收入增長的因素,，與物價指數掛鉤,，與農村最低生活保障的補差水平以及城鎮(zhèn)其他各類養(yǎng)老金待遇保持銜接。
專家建議,，政府財政補貼向農村和中低收入群體傾斜，拉近城鄉(xiāng)差別,，減輕貧富差距,。同時，定期評估轉移支付的有效性,，把握財政總體預算和中長期預算,，使得政策具有可持續(xù)性。
首都經濟貿易大學勞動經濟學院副院長朱俊生認為,，國家應加強中央財政的轉移支付力度,，解決中西部地區(qū)的經濟狀況可能帶來的籌資難度，保證貧困地區(qū)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展,，并加大財政投入,，提高保障水平。
孫建夫表示,，政府可以借鑒企業(yè)年金的經驗,，建立個人養(yǎng)老儲蓄賬戶管理的受托人制度和信息披露制度，結束地方商業(yè)銀行格局的非專業(yè)化的局面,，確保養(yǎng)老保險資金安全和基金保值增值,，讓群眾放心。
專家認為,，管理服務既影響已領取待遇的老人的保障服務程度,，又會影響為數眾多的參保農民。林義表示,，國家應立足于構建長期穩(wěn)定運行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎管理平臺,，在資金投入、人員編制,、辦公場所,、信息網絡建設、外部服務支撐等方面進行規(guī)劃布局,，加快基層農村社保專業(yè)人才培養(yǎng)培訓力度,。
同時，加強基層平臺的建設，在機構名稱,、信息化平臺,、辦事規(guī)程、政策宣傳口徑上至少在一個省區(qū)內保持基本統(tǒng)一,。地區(qū)間力求避免較大的差異化政策,、一地一策的模式，否則會帶來新的隱患,。
城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險體系建設推進中必然面臨與其他制度的銜接,。專家建議，國家抓好頂層設計,，處理協(xié)調好利益關系,，注重從完善機制上下功夫。同時,，重視在普惠型制度建設和覆蓋面擴大上著力推進,，避免因簡單提高待遇水平而引發(fā)公平的矛盾。在具體操作中應注意避免重復保障,，重復計算,。
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水平趕不上低保金 |
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農民基礎養(yǎng)老金亟待調高至百元 |
“剛開始拿55元時，農民都挺高興,，但慢慢發(fā)現一直不調高標準,，55元能干的事越來越少，一些農民已由原來的‘很感謝’向‘不滿意’轉變了,�,！焙邶埥“策_市萬寶山鎮(zhèn)愛國村村主任張明對《經濟參考報》記者說。
當前新型農村社會養(yǎng)老保險主體部分的基礎養(yǎng)老金,，自試點開始以來,，一直沒調高標準，已明顯低于其他社會保障水平,，尤其與連續(xù)九年調高的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇差距越拉越大,。由于基礎養(yǎng)老金占農民人均收入比重逐漸降低，其正效應逐漸衰減,。
養(yǎng)老金趕不上低保金
2009年,，我國開展了新型農村社會養(yǎng)老保險試點，并于2012年底實現制度全覆蓋,，其亮點是由財政向符合享受條件的城鄉(xiāng)居民提供每月不低于55元的基礎養(yǎng)老金,。試點之初，這55元高于當時全國每月49元的低保金,，能為農村老人提供最低程度的生活保障,。但隨著物價持續(xù)上漲,，基礎養(yǎng)老金購買力急劇下降。
農村老人對此感受很深,。
黑龍江省肇東市向陽鄉(xiāng)日新村農民朱永財今年69歲,，同很多和子女分開生活的農村老人一樣，他也和老伴倆單獨過日子,。除6畝耕地的發(fā)包費外,，養(yǎng)老金是他們的主要收入。
“55元能干啥,？2009年可以買一袋面,，一口人吃多久，現在只夠買半袋,�,！崩现礻种割^算，米,、面、油,、藥等生活必需品都漲價,，活著的成本越來越高，養(yǎng)老金“太不經花”了,�,！�
很多農民也覺得“城居保”的基礎養(yǎng)老金過于“微薄”,。廣西田陽縣中山社區(qū)65歲的陳堅偉說,，如今物價上漲太快，豬肉,、大米都漲了一半,，青菜更從每斤1元漲到3元多，足足漲了兩倍,。
“每月55元,，平均一天只有1.8元，也就夠買半斤青菜的,。我們住在城區(qū),，沒田沒地、年老力衰,，這份養(yǎng)老金幾乎不頂什么用,。”陳堅偉說,。
據人力資源和社會保障部門測算,，基礎養(yǎng)老金實際購買力已在幾年內下降了三分之一以上,，占農民人均純收入的比重從14%下降到8%。目前即便加上個人繳費和地方補貼,，很多省份的養(yǎng)老金也就六七十元,，仍然不如逐漸增多的“低保金”高。
黑龍江省安達市機關事業(yè)社會保險管理局局長張茂生說,，近幾年農村低保金多次上高,，2012年當地都到106元了，接近新型農村養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金兩倍,。
近年不斷提高標準的不止低保金,，一些普惠式保障標準已提高多次，2012年全國農村居民最低生活保障月人均支付水平達到了106元,，接近農民基礎養(yǎng)老金最低標準的2倍,；農村貧困標準調整為家庭年人均純收入2300元(月均192元)，是目前農民基礎養(yǎng)老金最低標準的3.5倍,；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇經過8年連續(xù)上調之后,，2012年達到人均1721元，超過目前農村居民基礎養(yǎng)老金最低標準的31倍,，而2013年1月起,，又進一步調高，人均月增加近200元,。
55元難保最基本生活需求
中國社科院一項關于農村老人對新型農村社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金水平滿意度的調查顯示,，認為現在發(fā)放的55元很管用的老年人只占30%，其余70%的人認為這點錢不管用,，對這個標準并不滿意,。
首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任呂學靜等專家說，隨著物價上漲,，基礎養(yǎng)老金實際購買力不斷下降,，55元成了有它不富沒它不窮的“雞肋”。特別是這55元已無法保障最基本的生活需求,，一些農民漸生怨言,。
更嚴重的是，在群眾保障意識和需求日益提高背景下,，制度建立之初積累的政策紅利和正面效應存在喪失殆盡的風險,。
一些專家認為，新型農村社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金調整機制缺失的結果是“把好事辦砸”,，讓之前的財政投入“打了水漂”,。
基礎養(yǎng)老金太低還影響農民的繳費積極性。
河北省保定市東金莊鄉(xiāng)郭辛莊村處于城鄉(xiāng)結合部,，緊鄰保定市高鐵站,，全村有900多人,。村支書賈福林告訴記者，目前,，接近60歲的村民投保積極性高,，45歲以下的村民大部分不愿意投保，經過村干部做工作,，他們才勉強參保,。如果國家補貼的基礎養(yǎng)老金標準不提高，年輕人看不到長遠的效益,，可能會出現退保,、斷保。
基礎養(yǎng)老金應適度提高標準
專家指出,，此前為避免地域間待遇不均等問題,，新型農村居民社會養(yǎng)老保險將基礎養(yǎng)老金最低標準定為55元，前幾年由于沒有實現全覆蓋而沒有調整,。但現在制度已經全面鋪開,，應該按照收入、物價等因素提高基礎養(yǎng)老金標準,。
此前新疆,、北京等地已提高了新型農村居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金待遇，產生了很好的效果,，值得借鑒。
多名專家認為,，應將新型農村居民養(yǎng)社會老保險基礎養(yǎng)老金最低標準從每月55元提高到100元,。廣西人社廳農村社會保險處副處長黃海萍解釋，2008年設計新型農村居民社會養(yǎng)老保險時,，經過科學精算的基礎養(yǎng)老金已經達到100元,，但考慮到時全國財政收入水平，最終定在比當時農村低保金人均支付水平略高的55元,。如今100元也難以滿足農村群眾養(yǎng)老需求,，但其接近目前我國農村低保線，可以保障農村老人有尊嚴地活著,。
提高基礎養(yǎng)老金水平要考慮財政預算,，隨著我國財政收入連年增長，已負擔得起100元的基礎養(yǎng)老金,，這是花小錢辦大事,。
一些從事農村社會養(yǎng)老保險的人士認為，如將基礎養(yǎng)老金增加到每月100元,，從今年1月算起,，將增加中央財政補助資金600多億元,。中央財政增加支出不到1%，卻直接惠及約1.3億農村老年居民,，提振4.6億參保人的信心,，產生更為積極的政治、經濟和社會效益,。
中國社科院勞動社會保障研究中心主任王延中還建議,，國家應根據物價指數變化、工資增長率等因素,，建立符合國際通行做法的農村居民養(yǎng)老險基礎養(yǎng)老金動態(tài)調節(jié)機制,，抵御通貨膨脹，確保購買力不下降,。同時,，適當考慮經濟增長和居民收入增長等因素，以循序漸進方式讓農村老人分享國家改革發(fā)展成果,。
一些地方干部認為,，基礎養(yǎng)老金調高過程中可根據不同年齡段老人的勞動能力和生活成本差別，制定不同的調整標準,，以確保所有城鄉(xiāng)老人的實際生活保障水平不降低,。
保定市北市區(qū)東金莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)長劉子玉認為，在補貼基礎養(yǎng)老金時,，可根據年齡層次逐步調高標準,，讓群眾看到壽命越長，得到的待遇就越多,，以激勵年輕人投保的積極性,。本版稿件均由記者王昆、管建濤,、夏軍采寫
