●財力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個不同的層面,，現(xiàn)實中的操作便如同分居在不同樓層的兩個人的聯(lián)系方式,，除非一個人跑到另一人的樓層,，否則只能隔空喊話或借助通訊手段,，因而至少從目前的情形看,，財力與事權(quán)之間的匹配方式很難說是規(guī)范性的。
●在當(dāng)下,，最需解決,、亟待澄清的一個根本問題是，不論眼前的矛盾有多么復(fù)雜,，不論前行的道路有多么曲折,，我們只能也必須堅守并采取實質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向———
“分稅制財稅體制”,。
近日筆者在京接連參加了兩個學(xué)術(shù)研討會,。兩個會議的主題不一，但都涉及到了新一輪財稅體制改革問題,。前一個會議由上海財經(jīng)大學(xué)主辦,，以營業(yè)稅改征增值稅為主題，研討了營改增所牽動的諸方面經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng),。與會者至少達(dá)成了一個基本共識：“營改增”已經(jīng)倒逼新一輪財稅體制改革,。后一個會議由博源基金會主辦，以中國未來的機遇與挑戰(zhàn)為主題,，將財稅體制改革作為一個主要聚焦點,，話題覆蓋地方稅、預(yù)算法,、中央與地方關(guān)系,、債務(wù)風(fēng)險等諸多相關(guān)領(lǐng)域。與會者也大都認(rèn)同一個基本說法：應(yīng)當(dāng)把財稅體制改革作為新一輪全面改革的重點內(nèi)容,。
循著如此的研討線索走下去,，可以看到，“營改增”所形成的倒逼也好,，作為新一輪全面改革的重點內(nèi)容也罷,，都不可避免地觸碰到了一個根本性的問題：新一輪財稅體制改革的方向，究竟是繼續(xù)堅持“分稅制”還是重新回到“分錢制”,？
這一問題表面上看似尖銳,，但確是當(dāng)下我國財稅體制改革方向抉擇的要害所在。
從1994年迄今,，我國的財稅體制一直以“分稅制財稅體制”冠名,。毋庸贅述,，將“分稅制”作為財稅體制的前綴，表明我國的財稅體制是以分稅制作為改革方向或建設(shè)目標(biāo)的,。也毋庸贅言,，“分稅制”所對應(yīng)的是“分錢制”，是將“分錢制”作為其對應(yīng)面來設(shè)計的,。與我們曾經(jīng)經(jīng)歷過的以統(tǒng)收統(tǒng)支,、財政大包干為代表的“分錢制財稅體制”安排有所不同，本來意義上的“分稅制財稅體制”至少具有“分事,、分稅,、分管”三層含義：
所謂“分事”，就是在明確政府職能邊界的前提下,，劃分各級政府間職責(zé)(事權(quán))范圍,，在此基礎(chǔ)上劃分各級財政支出責(zé)任。
所謂“分稅”,，就是在劃分事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上,，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，在中央與地方之間劃分稅種,，即將稅種劃分為中央稅,、地方稅和中央地方共享稅，以劃定中央和地方的收入來源,。
所謂“分管”,，就是在分事和分稅的基礎(chǔ)上實行分級財政管理。一級政府,，一級預(yù)算主體,，各級預(yù)算相對獨立，自求平衡,。
對照一下“分稅制財稅體制”的上述含義,，不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過近20年的演變過程,，現(xiàn)行的財稅體制雖然仍舊稱之為“分稅制財稅體制”,，但它同本來意義上的“分稅制財稅體制”的距離不是拉近了，而是更遠(yuǎn)了,。在很多方面,，甚至從1994年已經(jīng)達(dá)到的水平大大倒退了。且不說在主觀上對于“分事”“分稅”“分管”的追求未能持續(xù)堅守而多有知難而退之嫌,，單就其客觀意義上的實踐操作而言,，以改革之名所推出的具有“分錢制”色彩的調(diào)整舉措可謂屢見不鮮。
比如,，“分稅制財稅體制”的靈魂或作為“分稅制財稅體制”的設(shè)計原則,，就在于“財權(quán)與事權(quán)相匹配”,。然而，在財權(quán)遲遲未能清晰界定的背景下,，2007年,，我們對其做了一個絕對屬于顛覆性的調(diào)整，將“財權(quán)”的“權(quán)”字改為“力”字,，從而修正為所謂“財力與事權(quán)相匹配”,。由于財力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個不同的層面，現(xiàn)實中的操作便如同分居在不同樓層的兩個人的聯(lián)系方式,，除非一個人跑到另一人的樓層,，否則只能隔空喊話或借助通訊手段,，因而至少從目前的情形看,，財力與事權(quán)之間的匹配方式很難說是規(guī)范性的。后來,，在預(yù)算法的修訂中,，鑒于“事權(quán)”也遲遲不能清晰界定的境況，我們又操用了一個新的表述———“支出責(zé)任”———替代“事權(quán)”,，從而,，名義上的“財力與事權(quán)相匹配”演化成了事實上的“財力與支出責(zé)任相匹配”。問題在于,，“財力”指的是“錢”,，“支出責(zé)任”無疑指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配,，雖可說是迫于現(xiàn)實條件的一種不得已的選擇,，但終歸是從“分稅制財稅體制”基點的倒退之舉。
還如,，將現(xiàn)行稅制體系中的18個稅種劃分為中央稅,、地方稅和中央地方共享稅本是“分稅制財稅體制”的一個重要基石，但是,，在1994年財稅改革之時將主要注意力放在了中央稅和中央地方共享稅建設(shè)的條件下,，此后的調(diào)整非但沒有適時實現(xiàn)主要注意力向地方稅建設(shè)的轉(zhuǎn)移，反而仍在加強中央稅和中央地方共享稅建設(shè)的線索上反復(fù)操作,。一方面,，2002年，以所得稅分享改革為契機進(jìn)一步添增了中央地方共享稅收入占全部稅收收入的比重,。另一方面,，始自2012年上海試點、正在向全國擴(kuò)圍且要在“十二五”落幕之時全面完成的營業(yè)稅改征增值稅改革,，又將本屬于地方稅,、甚至屬于地方唯一主體稅種的營業(yè)稅,，納入中央地方共享稅———
增值稅———
框架之內(nèi)。盡管如此的操作有其必要性,，系事關(guān)我國財稅體制改革的重要步驟,，而且亦同時伴隨以相應(yīng)的財力補償性措施，但無論如何,，一個直接的,、不可回避的結(jié)果是，地方稅體系被進(jìn)一步弱化了,，唯一的地方稅主體稅種被撼動了,，地方稅收入占全部稅收收入的比重進(jìn)一步下降了。
再如,，分稅制財稅體制的另一個重要基石,，即是在“分事”、“分稅”的基礎(chǔ)上實行分級財政管理,。作為一級政府財政的基本內(nèi)涵,，就在于它須有相對獨立的收支管理權(quán)和相對獨立的收支平衡權(quán)。但是,，這些年來,，特別是在“財權(quán)與事權(quán)相匹配”被修正為“財力與事權(quán)相匹配”之后，隨著中央各項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及其在全國財政收支規(guī)模中所占比重的急劇增長和擴(kuò)大,，不僅地方財政可以獨立組織管理的收入規(guī)模及其在地方財政收入中的占比急劇減少和縮小,，而且，地方財政支出的越來越大的份額依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付,。在某種意義上,，為數(shù)不少的地方財政已經(jīng)淪落為“打醬油財政”———
花多少錢，給多少錢,。更值得注意的是,，在營業(yè)稅改征增值稅的大潮中，表面上可歸于配套性措施的“營改增”收入返還安排———
將改征為增值稅,、轉(zhuǎn)由國家稅務(wù)局征收的那一塊兒營業(yè)稅收入如數(shù)返還給地方政府,，本質(zhì)上屬于一種變相的中央財政轉(zhuǎn)移支付。倘若此種安排長期化,，甚至于體制化,，那么，多級財政國情背景下的各級地方財政,，將由于基本失掉相對獨立的收支管理權(quán)和相對獨立的收支平衡權(quán)而在事實上徹底淪落為“打醬油財政”,。毫無疑問，事實上的“打醬油財政”,，即便仍舊以“分稅制財稅體制”冠名,，即便仍舊維持“分級財政管理”標(biāo)識,，它的本質(zhì)，同歷史上的帶有“分錢制”色彩或傾向的財稅體制安排是類似的,，甚至是無異的,。
說到這里，筆者最想表達(dá)的一個基本見解是,，由“營改增”所倒逼的新一輪財稅體制改革,，或者，作為新一輪全面改革重點內(nèi)容的新一輪財稅體制改革,，不能跟著感覺走,。而應(yīng)當(dāng)在做好頂層設(shè)計和總體規(guī)劃的前提下，瞄準(zhǔn)改革方向,，心有所屬地加以推進(jìn),。在當(dāng)下，最需解決,、亟待澄清的一個根本問題是,，不論眼前的矛盾有多么復(fù)雜,，不論前行的道路有多么曲折,，我們只能也必須堅守并采取實質(zhì)措施不斷逼近已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的唯一正確的改革方向———
“分稅制財稅體制”,。