|
近日,，中國金融四十人論壇發(fā)布的課題報告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》稱，應(yīng)大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃,，改變嚴(yán)守耕地紅線的思路,，改革建設(shè)用地供地方式，其中還提到地方政府賣地收入應(yīng)歸中央等建議,。
報告認(rèn)為應(yīng)放棄嚴(yán)守18億畝耕地紅線思路,。但是，若是將城鎮(zhèn)化與大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地等同起來,，無疑不值得提倡,。畢竟，中國過去十幾年“攤大餅”式城市化,，已制造了大量缺乏人氣的新城區(qū),。
當(dāng)前大多數(shù)“新城區(qū)”是建立在征用農(nóng)地、占用耕地的基礎(chǔ)上,。目前盡管中國城市地區(qū)還有大量“褐色土地”,，即老城區(qū)或工業(yè)區(qū)等已經(jīng)開發(fā)過的土地，存在重新開發(fā)和利用的巨大潛力,，但開發(fā)這些土地的成本可能比較高,，不僅拆遷和整平的成本遠(yuǎn)高于耕地，其土地產(chǎn)權(quán)使用人的博弈能力也大,。而作為耕地主人的農(nóng)民卻缺乏對稱籌碼參與征地博弈,，更多是被動接受補償款；農(nóng)地較低的征地補償以及三通一平成本,，使城市管理者樂于“綠地開發(fā)”,。
同時，目前中國城市土地使用效率偏低,，考慮到中國地少人多,，中國城市化不可能靠“攤大餅”來實現(xiàn)，因而盡管缺乏約束的三四線城市已出現(xiàn)了大量土地浪費現(xiàn)象,，但如果不對耕地實施保護(hù),，一些基層政府可能更加肆無忌憚的對耕地進(jìn)行浪費性開發(fā)。何況,，至少目前而言,，開發(fā)老城區(qū)的土地，提高新城區(qū)的利用率,，完全可以滿足城鎮(zhèn)化的需求。
其實,，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵不是搞建設(shè),，而是吸引農(nóng)民進(jìn)城就業(yè),，而這靠的是提供更多的就業(yè)以及公共服務(wù)與社會保障，以及政府職能的公共服務(wù)化轉(zhuǎn)型,。否則,，若把城鎮(zhèn)化理解為土地開發(fā)和建設(shè)，土地使用效率,，城市單位公里土地的產(chǎn)出勢將持續(xù)下降,，城市運營成本將倍增，城市對勞動力和資本吸引力將下降,，進(jìn)而陷入惡性循環(huán),。如目前上海單位平方公里產(chǎn)出率位居全國規(guī)模以上城市20名以外，北京更是位于百位之外等,，都警示城鎮(zhèn)化的成功是對要素資源的聚集和優(yōu)化配置效應(yīng),，而非是基于土地開發(fā)的資源堆積。
此外,，報告建議改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價或低成本價供地,，地方政府賣地收入歸中央，政府退出征地過程,，實現(xiàn)建設(shè)用地供給市場化,。為了填補土地財政的空白，允許地方政府發(fā)行市政債以及征收房地產(chǎn)稅等,。
這些建議想消除“土地財政”對中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲,。但問題并不在于地方政府賣地收入歸誰，而是如何約束地方政府的行為,，比如若土地收入歸中央政府,，中央如何在不同城市配置土地收益，面臨著較高的轉(zhuǎn)移支付成本,，也不可避免面臨效益折損問題,。當(dāng)然，土地收益歸屬問題,，并非單純的中央地方財事權(quán)不匹配問題,，更值得警示的是地方政府做了不該做的投資。
由此可見,，當(dāng)前可先讓政府與土地使用權(quán)擁有者合理地確定土地出讓收益分配比例,，且地方政府的土地財政應(yīng)專款專用于安置涌入城市的人群,，比如向他們提供更好的公共設(shè)施與服務(wù),，建造廉價的住房等；然后，政府徹底退出土地市場,，轉(zhuǎn)而以房產(chǎn)稅為主,，回歸到規(guī)范和維護(hù)市場良序；而非聚焦于創(chuàng)造條件改變嚴(yán)守耕地紅線的政策,，拓展政府的土地收益,，并對土地收益類似于分稅制，在中央與地方間再分配土地收益,。這符合以厘清政府與市場邊界為要義的經(jīng)濟體制改革訴求,。
|