要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴,，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的,，這對各地的經(jīng)濟承受力、忍耐力,，都是嚴(yán)峻的考驗,。當(dāng)前首要的是推動以分稅制改革為基礎(chǔ)的財稅體制改革，促進地方政府尋找替代財源,，真正建立具有財政預(yù)算約束的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架,。
曾經(jīng)為我國各地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”，
近兩年來,，隨著地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升已越來越難以為繼,，正面臨重要拐點。中國“土地財政”如何轉(zhuǎn)型以及成功與否,，將決定未來改革的成敗,。
在中國，“土地財政”有較強的制度成因和路徑依賴,�,；厮萜饋恚�1994年的分稅制改革并不徹底,，一個突出的問題是基層財政的困難,，表現(xiàn)為財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移,，造成了財政收支的不匹配。1994年稅制改革以來,，地方財政收入占比從1993年的78%逐步下降至2011年52.1%,，而地方財政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，一升一降,，形成了嚴(yán)重的兩級政府“財政收支倒掛”,。
再看“土地財政”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，也嚴(yán)重失衡,。一般而言,，平衡性包括“總量平衡，結(jié)構(gòu)平衡,，過程平衡”等方面,。首先，土地財政收入占財政總收入比重大,，表現(xiàn)出總量不平衡性,。其次，土地出讓金占土地收入比重過大,，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不平衡性,。土地收入中稅、費,、租的比例嚴(yán)重失調(diào),，不僅影響政府的宏觀調(diào)控，也弱化了政府的監(jiān)管力度,。最后,，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)上，過于偏重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),，表現(xiàn)出過程的不平衡性,，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，更拉大了兩個環(huán)節(jié)的收入差距,。這種重流轉(zhuǎn)輕保有的格局,，強化了“一次性收費”的效應(yīng)，不公平性,，不可持續(xù)的特征表現(xiàn)明顯,。
地方政府財政收入來源比較明確，主要包括三大部分：預(yù)算內(nèi)財政收入,、預(yù)算外財政收入和政府性基金收入,。預(yù)算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預(yù)算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預(yù)算外資金,，當(dāng)稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時,，面對財政赤字，各級地方政府通�,？倳M可能通過擴張預(yù)算外收入和體制外收入來增加可支配的財力,。2003
年以來，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的主要來源,。從2003年到2012年,，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%，2010年最高曾達到72%,。
在土地出讓金可使地方政府將以后50年至70年的土地收益一次性收取的情況下,，地方政府有充足的手段多賣地、快賣地,、早賣地,、賤賣地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地,。2011年,，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告稱：“有的省份基本農(nóng)田保護面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)，有的省份耕地后備資源不足”,；“13個�,。▍^(qū)）違法占用耕地超過一萬畝�,！倍鴩�(yán)重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān)。地方政府通過土地融資“以小博大”,，不斷加劇金融,、財政風(fēng)險，通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè),，保持地方經(jīng)濟高速發(fā)展和各項投資項目支出,，也積累了龐大的債務(wù)規(guī)模和融資利息償還金。
金融危機以來的大規(guī)模財政刺激計劃,，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門,，特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。地方政府的債務(wù)風(fēng)險隨之不斷攀升,。例如東南沿海的一些縣市,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達數(shù)百億元，財政投入僅占10%
,，土地出讓金約占30%左右,，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計署2011年審計結(jié)果顯示，截至2010年底,，地方政府性債務(wù)余額達107174．91億元,，其中政府負有償還責(zé)任的67109.51億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達25473.51億元,。
與此同時,，以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來了巨大的財政壓力。據(jù)相關(guān)測算,，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達30萬億,。根據(jù)預(yù)算草案，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元,，支出總量為11.8927萬億,，收支差額達3500億元。地方政府財力捉襟見肘,，如此巨額的投資資金從何而來一直是個懸著的大難題,。
特別是2010年以來，隨著中央政府一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升,，土地出讓收入的不斷減少使得與土地相關(guān)的地方財政收入持續(xù)下降,。以2012
年為例，地方名義財政收入總規(guī)模達13.82 萬億,，其中地方本級財政收入6.11
萬億,，占比44%。當(dāng)年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%,，其中凈收入占比僅為5.9%,，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%,，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降,。
而要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴，實現(xiàn)土地財政的全面轉(zhuǎn)型,，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的,，這對各地的經(jīng)濟承受力、忍耐力,，都是艱巨的考驗,。當(dāng)前首要的是推動以分稅制改革為基礎(chǔ)的財稅體制改革，健全中央和地方財權(quán)和事權(quán)匹配的轉(zhuǎn)移支付制度,，促進地方政府尋找替代財源,，真正建立具有財政預(yù)算約束的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架。最核心的內(nèi)容,，是建立以物業(yè)稅為主體稅種,，以營業(yè)稅,、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種,，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系,。
此外，還須建立具有財政預(yù)算約束力的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架,。未來,，中央政府允許合格的地方政府在市場上公開發(fā)行市政債或許已是大勢所趨。事實上,，2011年10月,，為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，上海市,、浙江省,、廣東省及深圳市就已在試點地方政府自行發(fā)債了，這可以視作中國金融體制改革道路上的重要轉(zhuǎn)折點,。問題是,，如果地方政府的償債資金來源依然建立在“土地財政”上，那就說明風(fēng)險仍然沒有消弭,。許多發(fā)達國家的地方政府是可以自行發(fā)債的,，而償債資金的來源是地方政府自行開征的地方稅收，這是發(fā)達國家和成熟市場經(jīng)濟發(fā)展的大方向,。我們的地方政府也能走上這條路嗎,？