要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴,，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的,，這對各地的經(jīng)濟(jì)承受力,、忍耐力,，都是嚴(yán)峻的考驗,。當(dāng)前首要的是推動以分稅制改革為基礎(chǔ)的財稅體制改革,，促進(jìn)地方政府尋找替代財源,，真正建立具有財政預(yù)算約束的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架,。
曾經(jīng)為我國各地方政府創(chuàng)造出巨大資本盛宴的“土地財政模式”,，
近兩年來,，隨著地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升已越來越難以為繼，正面臨重要拐點,。中國“土地財政”如何轉(zhuǎn)型以及成功與否,，將決定未來改革的成敗。
在中國,，“土地財政”有較強(qiáng)的制度成因和路徑依賴,。回溯起來,，1994年的分稅制改革并不徹底,，一個突出的問題是基層財政的困難,，表現(xiàn)為財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，造成了財政收支的不匹配,。1994年稅制改革以來,，地方財政收入占比從1993年的78%逐步下降至2011年52.1%，而地方財政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%,，一升一降,，形成了嚴(yán)重的兩級政府“財政收支倒掛”。
再看“土地財政”的內(nèi)部結(jié)構(gòu),，也嚴(yán)重失衡,。一般而言，平衡性包括“總量平衡,，結(jié)構(gòu)平衡,，過程平衡”等方面。首先,，土地財政收入占財政總收入比重大,，表現(xiàn)出總量不平衡性。其次,，土地出讓金占土地收入比重過大,，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不平衡性。土地收入中稅,、費,、租的比例嚴(yán)重失調(diào)，不僅影響政府的宏觀調(diào)控,，也弱化了政府的監(jiān)管力度,。最后，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)上,，過于偏重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),，表現(xiàn)出過程的不平衡性，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),，更拉大了兩個環(huán)節(jié)的收入差距,。這種重流轉(zhuǎn)輕保有的格局，強(qiáng)化了“一次性收費”的效應(yīng),，不公平性,，不可持續(xù)的特征表現(xiàn)明顯。
地方政府財政收入來源比較明確,，主要包括三大部分：預(yù)算內(nèi)財政收入,、預(yù)算外財政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的是土地出讓金收入,。從預(yù)算角度來看,，我國的分稅制在實施中并未取消預(yù)算外資金,，當(dāng)稅收收入增長難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時，面對財政赤字,，各級地方政府通�,？倳M可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加可支配的財力。2003
年以來,，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的主要來源,。從2003年到2012年，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%,，2010年最高曾達(dá)到72%,。
在土地出讓金可使地方政府將以后50年至70年的土地收益一次性收取的情況下，地方政府有充足的手段多賣地,、快賣地,、早賣地、賤賣地,，甚至不惜頂風(fēng)違法用地,。2011年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4號國家土地督察公告稱：“有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo),，有的省份耕地后備資源不足”,；“13個省（區(qū)）違法占用耕地超過一萬畝,。”而嚴(yán)重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān),。地方政府通過土地融資“以小博大”,，不斷加劇金融、財政風(fēng)險,，通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè),，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務(wù)規(guī)模和融資利息償還金,。
金融危機(jī)以來的大規(guī)模財政刺激計劃,，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務(wù)杠桿率,。地方政府的債務(wù)風(fēng)險隨之不斷攀升,。例如東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元,，財政投入僅占10%
,，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資,。國家審計署2011年審計結(jié)果顯示,，截至2010年底,，地方政府性債務(wù)余額達(dá)107174．91億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67109.51億元,，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達(dá)25473.51億元,。
與此同時，以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來了巨大的財政壓力,。據(jù)相關(guān)測算,，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬億。根據(jù)預(yù)算草案,，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元,，支出總量為11.8927萬億，收支差額達(dá)3500億元,。地方政府財力捉襟見肘,，如此巨額的投資資金從何而來一直是個懸著的大難題。
特別是2010年以來,，隨著中央政府一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升,，土地出讓收入的不斷減少使得與土地相關(guān)的地方財政收入持續(xù)下降。以2012
年為例,，地方名義財政收入總規(guī)模達(dá)13.82 萬億,，其中地方本級財政收入6.11
萬億，占比44%,。當(dāng)年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%,，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入,，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%,，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降。
而要從根本上擺脫對“土地財政”的路徑依賴,，實現(xiàn)土地財政的全面轉(zhuǎn)型,，不經(jīng)歷一番劇痛是不可能的，這對各地的經(jīng)濟(jì)承受力,、忍耐力,，都是艱巨的考驗。當(dāng)前首要的是推動以分稅制改革為基礎(chǔ)的財稅體制改革,，健全中央和地方財權(quán)和事權(quán)匹配的轉(zhuǎn)移支付制度,，促進(jìn)地方政府尋找替代財源，真正建立具有財政預(yù)算約束的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架,。最核心的內(nèi)容,，是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅,、房地產(chǎn)稅,、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種,，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。
此外,，還須建立具有財政預(yù)算約束力的地方舉債融資機(jī)制和透明的債務(wù)管理框架,。未來，中央政府允許合格的地方政府在市場上公開發(fā)行市政債或許已是大勢所趨,。事實上,，2011年10月，為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,，上海市,、浙江省、廣東省及深圳市就已在試點地方政府自行發(fā)債了,，這可以視作中國金融體制改革道路上的重要轉(zhuǎn)折點,。問題是，如果地方政府的償債資金來源依然建立在“土地財政”上,，那就說明風(fēng)險仍然沒有消弭,。許多發(fā)達(dá)國家的地方政府是可以自行發(fā)債的，而償債資金的來源是地方政府自行開征的地方稅收,，這是發(fā)達(dá)國家和成熟市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向,。我們的地方政府也能走上這條路嗎？