改革開放以來，我國已有2.53億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),，成為處于城鎮(zhèn)中的特殊群體——農(nóng)民工,。如果說農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移與永久性鄉(xiāng)城遷移相脫離，以低勞動力成本支撐了中國工業(yè)化發(fā)展,，那么在新的歷史條件下,，這種分離的負面效應(yīng)日益顯現(xiàn)。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,，促進中國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵,。
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推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境 |
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受到城鎮(zhèn)綜合承載能力的制約。受中西部中小城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力不足的影響,，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多流向東部地區(qū)和大城市,。2011年在東、中、西部務(wù)工的農(nóng)民工分別為16537萬人,、4438萬人和4215萬人,，分別占農(nóng)民工總量的65.4%、17.6%和16.7%,。流入東部地區(qū)的農(nóng)民工絕大部分進入了京,、津、滬三個直轄市和廣東,、浙江,、江蘇,、山東等省份,。發(fā)達地區(qū)和大城市雖然就業(yè)機會較多，但生活成本也高,，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以永久性遷入,。受資源環(huán)境承載能力的限制，大城市,、特別是特大城市的戶籍門檻隨著外來人口的增加也日漸提高,。
就業(yè)穩(wěn)定差、收入水平低,，與在城鎮(zhèn)永久定居,、承擔高生活費用的矛盾。2011年農(nóng)民工從事現(xiàn)職累計不滿1年的占22.7%,，1-2年的占43.1%,，二者合計高達65.8%。由于對非農(nóng)就業(yè)沒有長期穩(wěn)定預(yù)期,，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏人力資本投資的動力和融入市民社會的意愿,，也難以放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營。而企業(yè)培訓,、社會保障,、進城落戶等都與農(nóng)民工的就業(yè)年限高度相關(guān)。2011年農(nóng)民工家庭人均工資收入為10508元,，遠低于城鎮(zhèn)居民人均消費支出的15161元,。由于工資水平低，農(nóng)民工難以承擔舉家定居城市的生活成本,，不得不讓老,、婦、幼留守農(nóng)村,。
土地制度及其功利性改革措施,，與推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相矛盾。現(xiàn)有征地制度征地范圍廣,，補償標準低,，土地補償款難以彌補市民化成本,，低價征地高價出售又抬高了房地產(chǎn)價格，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住成本,；收回承包地的規(guī)定提高了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機會成本,；包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制，不僅使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲得土地及房產(chǎn)的增值收益,，不能為其定居城市提供財力支持,，還導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的嚴重浪費。
近年來各地土地制度改革多把著眼點放在爭取更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地上,，具有很強的功利化色彩,。第一，發(fā)達地區(qū)的征地補償遠高于國家規(guī)定的補償標準,，由于缺乏對土地增值收益的合理分配,，有些農(nóng)民一夜暴富，加大了發(fā)達地區(qū)征地農(nóng)民與城市居民,、邊遠地區(qū)農(nóng)民的利益矛盾,，而且由于土地增值預(yù)期的提高，農(nóng)民更加不愿轉(zhuǎn)讓土地,；第二,，現(xiàn)階段我國許多地區(qū)實行的“土地換社保、土地換住房”改革難以得到農(nóng)民的積極配合,。隨著土地增值潛力的不斷增長,，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地獲得市民身份的機會成本越來越高。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查,，84%的農(nóng)民工希望進城定居后能保留承包地,，67%的農(nóng)民工希望能保留宅基地。第三,，當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策,，沒有與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量結(jié)合起來，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡,。
公共服務(wù)均等化需求受地方政府滿足需求的動力和財力不足的制約,。盡管農(nóng)民工已在城鎮(zhèn)就業(yè)，卻只能分享城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,、公共交通,、社會治安等非排他性公共服務(wù)，卻不能享有與城鎮(zhèn)戶籍捆綁在一起的政府補助性住房,、子女在公立學校就學等排他性公共服務(wù),。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有與城市居民相同的排他性公共服務(wù)，必將大幅度增加地方政府的財政支出；隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴大,，非排他性公共服務(wù)供給也必須大幅度增加,。但是城鎮(zhèn)公共服務(wù)經(jīng)費依戶籍人數(shù)而定，地方政府沒有動力,、很多地方政府也沒有多大潛力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù),。
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推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑 |
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項宏大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。既要根據(jù)各地實際提出具體對策,，又要根據(jù)我國二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化建設(shè)全局,，進行戰(zhàn)略謀劃與頂層設(shè)計。
把城鄉(xiāng),、產(chǎn)業(yè),、城鎮(zhèn)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來,，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力,，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)崗位和生活空間。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向中西部中小城市及鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移,；以城市群為主體，實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,；注重資源節(jié)約與環(huán)境友好,，實現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃,、產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù),。
把勞動力市場建設(shè)，與對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資相結(jié)合,，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化能力,。應(yīng)建立統(tǒng)一開放、競爭有序的勞動力市場,，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益,；同時應(yīng)建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本投資機制，提高其從業(yè)競爭力,。
深化土地制度改革,，在保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地權(quán)益的同時，促進農(nóng)業(yè)規(guī)�,；�(jīng)營,。第一，處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地與糧食安全,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系,。完善耕地補償制度，加強耕地質(zhì)量建設(shè)，建立健全耕地保護和建設(shè)的長效機制,；科學規(guī)劃,、集約用地，限制城鎮(zhèn)用地盲目擴張,。第二,，合理界定公益用地范圍，根據(jù)同地同價原則,，按照土地市場價格確定征地補償標準,。第三，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，保障農(nóng)民依法享有集體建設(shè)用地的收益分配權(quán),。第四，在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下,，強化承包地和宅基地的用益物權(quán)屬性,，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式。
把加強公共服務(wù)供給與財政體制改革相結(jié)合,，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化,。第一，探索過渡性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)制度,，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋,。第二，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制,。提高地市與縣級財政能力,，增加市轄區(qū)公共服務(wù)的財政投入力度，提高經(jīng)濟強鎮(zhèn)稅收留成和土地出讓金的比例,，逐步實現(xiàn)人均公共財政支出大體相等,。第三，通過按常住人口安排財政轉(zhuǎn)移支付和增加直接稅等改革措施,，形成地方政府吸納外來人口的激勵機制,。第四，設(shè)計與土地流轉(zhuǎn),、土地增值,，以及與土地使用有關(guān)的稅種，規(guī)范土地財政為稅收財政,，合理分配土地轉(zhuǎn)變用途后的增值收益,，為公共服務(wù)均等化提供財力支持。