我國農民工在市民化的社會變遷過程中,，由于特殊的二元經濟制度以及其他因素的制約,，他們并未像西方國家那樣經歷從農民向市民的職業(yè),、地域和身份相同步的徹底轉變,，而是經歷了由農民到農民工,、再由農民工到市民的“中國路徑”,。然而,，在這條路徑下,，農民是否選擇遷入城市成為市民,，并不是政府一聲令下他們就會蜂擁入城的,，每一個農民將從經濟理性的角度出發(fā)，全面比較,、衡量自己的進城收益和進城成本,，最終每個農民工對待市民化以及所走的市民化路徑各不相同。2011年政府工作報告明確提出“因地制宜,，分步推進,，把有穩(wěn)定勞動關系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農民工，逐步轉為城鎮(zhèn)居民,�,！秉h的十八大報告要求有序推進農業(yè)轉移人口市民化,。
分步推進農民工內涵上的真正市民化
農民工市民化不僅要在數(shù)量上要實現(xiàn)相當部分農民工身份、工作的轉化,，而且要在質量上要實現(xiàn)工作方式,、生活方式、社會交往,、價值觀念等與城市居民的融化,，前者是形式上的“偽”市民化，后者是內涵上的真正的市民化,。因此,，農民工市民化是一個長期的過程，要堅定不移,、積極穩(wěn)妥,、分步推進。
農民到流動就業(yè)的農民工,、再到新市民,，是我國農民工市民化的全過程，但現(xiàn)在的“農民工”現(xiàn)象只解決了市民化過程中的前一半問題,，即實現(xiàn)從農民到流動就業(yè)農民工的過程,，距離從農民工到新市民還有很長一段路要走。事實上,，我國特有的城鄉(xiāng)間流動的“農民工”現(xiàn)象,，一定程度上掩蓋了農民工市民化過程中的許多弊端和矛盾，如城市公共服務建設滯后,、教育衛(wèi)生資源緊張等,，延緩了農民工市民化的進程。如農民工轉移不徹底導致不能從根本上最終實現(xiàn)工業(yè)化進程,，又如城鄉(xiāng)分割勞動力市場和農民工現(xiàn)象都加大了社會管理的成本,，阻滯了社會發(fā)展和城市化推進。然而,，城鄉(xiāng)間流動只是暫時現(xiàn)象,，農民工也不可能永遠是流動狀態(tài)，他們必定要進城成為新市民,，因此農民工市民化已成為不可阻擋的必然趨勢,，我們必須正視之。
農民工市民化的目標是,，在未來20年,，以平均每年800萬人的規(guī)模增長，到2030年完成市民化的第一階段轉換，即身份,、工作,、公共服務的市民待遇；第二階段則是更長時間的農民工與城市居民融合,、與城市文化生活融合,。屆時，伴隨中國工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化的完成,，農民工問題將得到徹底解決。
促進農民工融入城市實現(xiàn)市民化,，要統(tǒng)籌考慮城市布局,、地域布局和產業(yè)布局。在保持大城市對農民工吸納的同時,，進一步促進中小城市和小城鎮(zhèn)對農村勞動力的吸納,。要調整城市發(fā)展布局，科學編制城市發(fā)展規(guī)劃,，以大城市為依托,，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群,，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,，避免出現(xiàn)“大城市病”、“貧民窟”,，使大部分農民工在中小城市實現(xiàn)市民化,。要調整區(qū)域發(fā)展布局，進一步完善輸入地與輸出地的對接機制,，東部沿海地區(qū)率先進行產業(yè)升級和技術提升,，中西部地區(qū)做好迎接東部地區(qū)產業(yè)梯度轉移的準備，促進農民工就近就地轉移就業(yè),。同時,，大力發(fā)展縣域經濟，進一步加強小城鎮(zhèn)和農村基礎設施建設,，引導農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),。
調整產業(yè)發(fā)展布局，加快發(fā)展第三產業(yè),，實現(xiàn)工農業(yè)經濟的均衡發(fā)展，在農業(yè)向工業(yè)輸出優(yōu)質勞動力資源的同時,，保障實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化所必需的優(yōu)質勞動力資源,；加快產業(yè)結構產級，優(yōu)化產業(yè)結構質量，逐步實現(xiàn)從低附加值轉向高附加值升級,、從高能耗高污染轉向低能耗低污染升級,、從粗放型轉向集約型升級。與此相對應,，應加大農民工培訓力度,，提高技能水平以適應產業(yè)升級，鼓勵農民工從事第三產業(yè),，尤其是家庭服務業(yè),。
農民工市民化的政策選擇
破除二元制度障礙
改革開放以來，隨著市場化改革進程的不斷深入,，城鄉(xiāng)勞動力要素流動的壁壘被打破,，農民工成功實現(xiàn)了職業(yè)的轉變(非農化)，卻沒有實現(xiàn)身份的轉變(市民化),，城鄉(xiāng)二元制度是主要原因,。必須以新生代農民工為重點，加快農民市民化的進程,，從制度上根本解決農民工融入城市的障礙,，減少身份轉變過程中的痛苦和摩擦，以終結農民工現(xiàn)象推動二元經濟結構向現(xiàn)代社會經濟結構順利轉變,。
推進公共服務均等化
公共服務均等化,，要快于農民工市民化進程。政府要主動為農民工提供與城鎮(zhèn)居民同等質量的公共服務,，最重要的是保障一個就業(yè)基礎和五項公共服務,。
穩(wěn)定的就業(yè)是農民工市民化的基礎、前提,。就業(yè)是民生之本,，農民工只有在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，才能有資格談市民化,。這里的穩(wěn)定就業(yè),，不僅指每份工作的持續(xù)時間和變換工作的次數(shù)，還包括工作條件,、勞動強度,、工作環(huán)境、勞動權益等,，即就業(yè)的數(shù)量與質量的統(tǒng)一,。因此，要繼續(xù)加大對農民工的人力資本投入,，積極發(fā)展職業(yè)教育,，加大農民工職業(yè)技能培訓,，提高文化素質和職業(yè)技能，從而實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè),、收入增長,、自我發(fā)展和融入城市。
五項公共服務即子女教育,、居住,、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和精神文化生活,。
子女教育,，毋庸置疑是農民工在城市穩(wěn)定就業(yè)后選擇是否落戶城鎮(zhèn)首先要考慮的因素。當前農民工子女的義務教育階段政策已有突破并取得成效,，但學前教育的供給不足和異地高考的限制,，都阻礙了農民工市民化的進程。要逐步實現(xiàn)農民工子女學前教育的同市民待遇,，將農民工隨遷子女學前教育納入輸入地城鎮(zhèn)學前教育發(fā)展規(guī)劃,；研究制定農民工子女異地參加中考、高考的辦法,。
住有所居,，是促進農民工市民化的重要保障。農民工在城鎮(zhèn)居住條件低劣,，住房支付能力弱,，嚴重影響了其生活質量，并成為他們融入城鎮(zhèn)的最大障礙之一,。各級政府及其住房建設部門應將農民工住房問題與城鎮(zhèn)居民住房問題一并納入當?shù)亟洕鐣l(fā)展規(guī)劃和住房建設規(guī)劃,，支持農民工通過租、購,、集體宿舍等多種方式解決住房問題,；建立和完善保障性住房體系，逐步將符合條件的農民工納入覆蓋范圍,，完善覆蓋農民工的住房公積金制度,，鼓勵招用農民工數(shù)量較多的企業(yè)在依法取得的企業(yè)用地范圍內建設農民工集體宿舍。
病有所醫(yī),，是農民工是否留在城市考慮的重要因素,。當前，農民工醫(yī)療衛(wèi)生服務利用總體不足,，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不能適應農民工醫(yī)療衛(wèi)生服務需求,。因此，要堅持輸入地管理,，以農民工需求為導向優(yōu)化衛(wèi)生資源配置,，方便農民工在城市務工期間就近就醫(yī)和及時補償,，確保農民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。
老有所養(yǎng),，是解決農民工留居城市后顧之憂的重要內容。養(yǎng)老保險,，關系農民工年老后的基本生活來源,，可為其提高穩(wěn)定可靠的生活來源，但對于低收入的農民工而言,，目前的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)過高,，相當于變相提高了費率，掩蓋了低收入群體為什么參保率低的真相,，阻礙了農民工市民化進程,。假設某地上年社平工資為4000元，繳費基數(shù)最低為社平工資的60%,，即2400元,，養(yǎng)老保險費率企業(yè)為0.20、個人為0.08,，這意味著企業(yè)最低繳費480元,、個人最低繳費192元。若農民工月工資收入為1500元,，則農民工個人繳費占其工資收入的12.8%,，企業(yè)繳費占農民工工資收入的32%，合在一起的養(yǎng)老負擔為近44.8%,，這比養(yǎng)老保險費率28%高出近17個百分點,。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，農民工收入越低,，首先考慮的是吃飯,、子女教育、住房等基本需求,，然后才會考慮養(yǎng)老保險等需求,。繳費基數(shù)過高，是農民工參保意愿不強,、參保率低的重要原因之一,。要充分考慮農民工的實際情況，適時調整養(yǎng)老保險的繳費基數(shù),，首先解決廣大農民工“參得起”保險的問題,，然后才是提高參保率水平和提高享受待遇標準的問題。
精神文化生活是新生代農民工能否真正融入城市的重要因素,。農民工在城市缺乏健康向上的精神文化生活,，文化生活單調,，形式簡單。農民工精神文化工作缺乏總體規(guī)劃,，缺乏統(tǒng)一的政策和制度安排,，黨團組織建設和管理工作薄弱，廣大農民工往往被排除在城市各種有組織的精神文化活動之外,，成為城市文化生活的旁觀者和邊緣人,。與城市居民相比，農民工能夠支配的閑暇時間很少,，娛樂消費的時間就更少,，收入水平低，農民工文化消費能力隨之減弱,。農民工的社交活動方式主要是一種地緣性,、親緣性的關系，業(yè)緣性關系較弱,，與城市居民的交往更弱,，這使農民工難以融入城市居民之中。因此,，要豐富農民工精神文化生活,，創(chuàng)新和加強農民工基層黨團和工會、婦聯(lián)組織管理,，充分發(fā)揮社會組織服務農民工的積極作用,。
全面提升農民工就業(yè)質量
近年來農民工的就業(yè)質量得到了明顯改善，就業(yè)機會增多,，就業(yè)穩(wěn)定性增加,，勞動權益有所保障，就業(yè)能力有所提高,，就業(yè)環(huán)境不斷改善,，但總體上農民工的就業(yè)質量依然偏低，就業(yè)空間依然狹小,，行業(yè)和職業(yè)具有高流動性和高風險性,，仍有勞動權益受侵損現(xiàn)象發(fā)生。因此要千方百計為農民工創(chuàng)造充分的就業(yè)機會,，努力營造公平的就業(yè)環(huán)境,，培養(yǎng)和提高良好的就業(yè)能力，優(yōu)化并形成合理的就業(yè)結構,，積極構建和諧的勞動關系,，全面提升農民工的就業(yè)質量，打好農民工市民化的經濟基礎,。
提升就業(yè)質量既有數(shù)量的擴大,，更有質量的提高,。我國經濟將保持較快增長速度，農民工轉移就業(yè)仍有很大潛力,，服務業(yè)將是未來吸納新增就業(yè)的主體,。要調整產業(yè)結構，充分發(fā)揮中小企業(yè)在農民轉移就業(yè)中的主渠道作用,；完善區(qū)域發(fā)展和就業(yè)政策,，繼續(xù)發(fā)揮沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市吸納農民外出就業(yè)的作用，支持中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移,，支持縣域經濟、個體私營企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展,，促進農村勞動力就地就近轉移,。
農民工就業(yè)能力是促進農民工穩(wěn)定就業(yè)、收入增長和轉變?yōu)槭忻竦幕A,，要加強農民工人力資本開發(fā),，提高農民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，推動發(fā)展向依靠勞動者素質提高轉變,。加強農村“兩后生”勞動預備制培訓和職業(yè)教育,，加快建立市場導向、產學結合的農民工培訓體系,，大力培養(yǎng)新型產業(yè)工人,。
加強消費引導，建立社會信任機制
加強對新生代農民工的消費引導,，促進消費結構的合理化,，進一步提高在城市的生活適應能力。新生代農民工的消費水平和消費結構正在向城市居民趨同,，但部分新生代農民工仍有不良的消費結構,，甚至將錢用在不當之處。因此,，要加強對新生代農民工消費的積極引導和教育,，幫助他們形成良好的消費風氣，樹立正確的消費觀念,，建立積極向上的消費文化,，從而促進他們的消費結構進一步合理化，更好地適應城市生活,。
建立社會信任機制,，擴大新生代農民工的社會交往，提高他們的社會適應能力,，促進新生代農民工與城市居民更快,、更好的融合,。社會交往是新生代農民工融入城市的重要環(huán)節(jié)。要打破城鄉(xiāng)之間,、城市居民與農民工之間的界限,，加強他們之間交流與互動，建立社會信任機制,，建設新型,、和諧的城市文化。提升新生代農民工的社會網絡資源,，加大對新生代農民工的綜合素質的培養(yǎng),，消除城市市民對新生代農民工的歧視心理，重視新生代農民工心理問題的疏導工作,，從而促進新生代農民工更好地融入城市生活,。
正確處理農民工市民化與新農村建設、農業(yè)現(xiàn)代化的關系
在促進農民工市民化的過程中,，要充分考慮農民工的當前利益和長遠生計,。一是保障農民工的“三權益”。土地承包經營權,、宅基地使用權,、集體收益分配權等，是法律賦予農民工的財產權利,，無論他們是否還需要以此來作基本保障,，也無論他們是留在農村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權剝奪,。因此,，在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財產權利，應當讓他們帶著這些權利進城,，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,，由他們自主流轉或處置這些權利。這不僅可以讓農民工進退有路,、更有底氣,，還有利于規(guī)范發(fā)展農村的土地承包經營權流轉市場，促進適度規(guī)模經營和農民現(xiàn)代化發(fā)展,。二是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)需要培養(yǎng)新一代新型農民,，因此要加快發(fā)展農村職業(yè)教育，加強農業(yè)技術培訓,，采取有力的政策措施鼓勵優(yōu)質的農村勞動力留在農村,、投身于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和新農村建設。
強化屬地管理責任，按常住人口配置公共服務資源
要強化輸入地政府屬地管理責任,，根據(jù)常住人口配置公共服務資源,。無論是就業(yè)服務、子女教育還是醫(yī)療衛(wèi)生,、文化生活等,，都要落實輸入地的屬地化管理責任，按照體現(xiàn)公平,、優(yōu)先照顧的原則,，將農民工納入當?shù)毓卜⻊阵w系。根據(jù)常住人口或服務人口配置當?shù)毓卜⻊諜C構,、人員和經費,，著力提高基層公共服務機構的服務能力。
推動農民工市民化并不是排斥解決當前農民工在職業(yè)病防護,、工資拖欠,、合同簽訂率低等權益受侵的問題，這些問題依然亟需從政策制度和執(zhí)法檢查中加以解決,。
農民工工作系統(tǒng)內的所有干部都要轉變觀念，正確認識到農民工市民化的必然趨勢,，認真思考農民工市民化的發(fā)展途徑,、市民化理論和方法，把農民工市民化作為未來20年的工作重點,、工作方向和目標,，要化被動為主動，在解決好當前突出問題的基礎上,，高瞻遠矚,，做好農民工市民化工作的長期規(guī)劃，確定不同階段的工作重點和工作要求,，因地制宜地制訂具體的政策來指導工作的開展,。農民工市民化不可能有一個全國通用、統(tǒng)一的模式,，但市民化的最終目標是終結城鄉(xiāng)二元結構,、完成城鄉(xiāng)經濟社會一體化、實現(xiàn)自由遷徙,、自由就業(yè),。這是一個長期而艱巨的任務，是涉及政治,、經濟,、社會、文化、心理等多方面的復雜問題,，我們必須把農民工市民化作為未來的工作任務,，并為之而努力奮斗。
(課題主持人：鄭東亮 課題組成員：徐艷 陳蘭 趙立衛(wèi) 陳玉杰報告執(zhí)筆人：陳蘭)