環(huán)境群體事件在中國各類群體中已越來越突出,。今年10月,，寧波就爆發(fā)了一起PX事件,，以致市政府鄭重表態(tài)：堅決不上PX項目,！近年因類似的沖突而被迫取消或緩慢進展的項目,，較為著名的還有：廈門PX項目,、大連PX項目,、上海磁懸浮線,、廣州番禺垃圾焚燒廠,、天津PC項目,、四川什邡鉬銅項目等。這些項目和工程，原是地方政府為促進經(jīng)濟社會發(fā)展,、推進城市化和現(xiàn)代化,、提高GDP而千方百計爭取來的，但卻由于民眾的上訪,、“散步”,、“購物”、大規(guī)�,？棺h游行甚至發(fā)展到群體性事件和激烈沖突,，不得不放棄�,！癙X類沖突”的結(jié)果往往是政府,、企業(yè)和民眾三方共輸：政府權(quán)威性公信力受損、前期投入無回報,，企業(yè)蒙受經(jīng)濟損失,，民眾情感受傷害、就業(yè)等發(fā)展機會喪失,。
如何減少此類沖突造成的損失,，如何化解民眾抗爭，對相關(guān)沖突進行有效管理,，地方政府決策者有必要在落實科學(xué)發(fā)展觀,、推進社會發(fā)展的過程中認真考慮。
此類沖突又被稱為“鄰避沖突”,。鄰避為
NotinMyBackyard的中文表達,，即“不要在我家后院”。鄰避沖突自20世紀70年代初期起開始在歐美發(fā)達國家出現(xiàn),。這些沖突是因一些設(shè)施的選址引起的,，如監(jiān)獄、焚化爐,、核電廠等,。這些設(shè)施的建設(shè)對公共利益有好處，但公布選定的廠址后往往遭到當?shù)鼐用竦目棺h和反對,。
鄰避設(shè)施大致可分為污染性設(shè)施（在生產(chǎn)過程中對空氣,、水或土壤可能產(chǎn)生污染，如化工廠等）,，空間摩擦設(shè)施（賭場等）,，不愉悅設(shè)施（火葬場、傳染病院等）,，厭惡性設(shè)施（可能會影響附近居民的健康,，如垃圾焚燒廠,、垃圾掩埋場等），風險集中設(shè)施（核電廠等）,。
我國改革開放30多年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化加速,，相關(guān)設(shè)施建設(shè)的需求增加,，同時，民眾對環(huán)境的質(zhì)量要求和維權(quán)意識也在提高,。這樣,，對“PX類項目”即鄰避設(shè)施的規(guī)劃和建立，就出現(xiàn)了若干理性和非理性的抗爭行為,。
鄰避沖突產(chǎn)生的直接原因是對鄰避設(shè)施的厭惡,。相關(guān)設(shè)施有利于經(jīng)濟發(fā)展和公共福利，但負面效果卻主要由當?shù)鼐用癯袚�,；現(xiàn)實中各種鄰避設(shè)施災(zāi)難的發(fā)生,，加劇了居民的心理恐懼。沖突發(fā)生的深層次原因為,，民眾環(huán)境權(quán)益意識的提高和對環(huán)境權(quán)益的維護,；還由于民眾與專家對風險認知的不同，民眾更多是從直覺和感性出發(fā),，專家則是從技術(shù)和概率出發(fā),。居民在決策中的主體地位未受到尊重，是沖突的心理原因,。
近年發(fā)生過一些較著名的鄰避事件沖突,，這些沖突事件有以下特點。
1.相互信任低落
民眾,、地方政府,、企業(yè)等利益相關(guān)方存在信任鴻溝。政府對民眾不信任,，認為鄰避抗爭是短視,、非理性、自私自利的情緒行為,，甚至是無賴行徑,，其中有些是打著環(huán)保的幌子，勒索環(huán)�,；仞伒摹碍h(huán)保流氓”,。
民眾對地方政府亦不信任。政府公信力的削弱使民眾多傾向于懷疑政府所說的一切,。某些地方政府漠視污染問題,，在環(huán)評中造假。如
2009年廣東番禺垃圾焚燒廠的環(huán)評中，由于政府官員,、專家和廠商結(jié)成了利益聯(lián)盟,，其環(huán)評結(jié)果自然得不到公眾認同。近年發(fā)生的血鉛超標事件,，多源于環(huán)評中的“衛(wèi)生防護距離”造假,。浙江德清事件中，500米范圍內(nèi)的113戶居民被“遺漏”,。廣東河源事件的環(huán)評報告,，將500米內(nèi)的常住居民129戶400多人的村莊完全忽略。這些現(xiàn)象,，使得民眾無法相信政府“控制污染”的承諾,。
由于相互的不信任，地方政府往往在項目起始階段進行信息封鎖,，廈門的PX項目,、上海的磁懸浮線、四川什邡項目,，政府不公開信息的做法如出一轍,。但民眾一旦得知后，往往出現(xiàn)激烈反應(yīng),，鄰避沖突一觸即發(fā),，三敗俱傷。
2.民眾參與缺位
鄰避沖突還有一個共同點：沖突爆發(fā)后才出現(xiàn)彌補性的公眾參與,，而事前卻是完全的參與缺位,。地方政府認為，項目只要通過了環(huán)境影響評估,，在政府網(wǎng)站進行公告后就可以開工建設(shè),。但是，許多地方政府的決策者沒有意識到,，現(xiàn)階段,，這種由專家進行封閉式評估，然后告知民眾,，甚至以公權(quán)力強迫其接受的決策模式已經(jīng)運轉(zhuǎn)不靈,。由于在項目的論證和決策各個階段，利益直接相關(guān)的民眾都被置于事外,，情緒性對抗就成了他們的直接反應(yīng),。
真實有效的環(huán)境影響評估可以減少、化解鄰避沖突,，只有在公眾相信項目不會造成較大的污染或這種污染在技術(shù)的可控范圍內(nèi),，且政府可以保護民眾免于環(huán)境災(zāi)難的前提下,，才會平靜地接受鄰避項目。這就要求環(huán)境評估的全過程中實現(xiàn)公眾真正參與,。
虛假的公眾參與也難以減少鄰避沖突,。四川什邡的鉬銅項目開工前，附近村民收到了村委會發(fā)放的“環(huán)境影響評價意見表”,，表中列出了項目基本情況,、項目對當?shù)氐暮锰帲珜赡馨l(fā)生的環(huán)境風險卻只字不提,。
截至2009年底,，中國內(nèi)地已經(jīng)有13家PX生產(chǎn)企業(yè),、16套生產(chǎn)裝置,。從廈門遷建的PX項目，也在福建彰州彰浦縣落腳,。世界各國的PX裝置也不斷上馬,。在現(xiàn)代化、城市化的進程中,，PX,、PC或相關(guān)的鄰避項目的建設(shè)是必然的。這就要求我們各地方政府的決策者,，不要僅僅充當平息事態(tài)的救火隊長,，更要重視近年鄰避沖突的經(jīng)驗教訓(xùn)，化解和減少沖突,。
很多國家和地區(qū)的實踐證明,，技術(shù)緩解和環(huán)保補償是減緩鄰避沖突的兩種重要工具。而這些工具能否發(fā)揮作用,，取決于公眾能否真正參與其中,。專家建議，相關(guān)決策者可從以下兩方面進行嘗試,。
1.有效溝通
民眾的鄰避抗爭來源于對項目的不了解以及對風險不確定性的擔憂,，這就要求政府對風險群體進行積極的有效溝通，把“知”的權(quán)利給予民眾,，將鄰避項目的各種資訊包括收益和風險等告知民眾,，從而獲得民眾支持。政府可以通過電視,、報紙,、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等媒介進行信息公開，利用社區(qū)的公告欄等進行公示,，甚至在必要時進行面對面的溝通,。
面對高漲的鄰避抗爭和運動,，政府往往不愿意主動開放鄰避項目的環(huán)評和危害等老百姓關(guān)注的信息，但最后不得不面對過激抗爭并妥協(xié),，形成惡性循環(huán),。2007年以來發(fā)生的鄰避沖突事件基本上按同一模式進行：政府宣布項目啟動―民眾抗議―沖突升級―政府妥協(xié)―項目延期、遷建或停止,。地方政府的決策者并沒有積極吸取其他地方的教訓(xùn),，甚至為了避免公眾的反對，進一步封鎖信息,。而在互聯(lián)網(wǎng)時代不可能成功的信息封鎖舉措,，更加激化了矛盾。
瑞典比較重視對民眾進行環(huán)境風險與核能安全風險等內(nèi)容溝通,。瑞典的核能安全機關(guān)與輻射保護局,，為了體現(xiàn)政府的透明度和獲得公民的信任，設(shè)計了風險溝通模式（RISCOM）,，主要包括信息透明,、風險評估、組織參與和公民參與等內(nèi)容,。過去十余年間,，曾有5個歐盟國家借鑒瑞典的RISCOM模式解決核廢棄物等鄰避設(shè)施的爭議。
各級地方政府有必要在積極借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，構(gòu)建符合中國國情的有效溝通模式,。可以采取信息公開,、問卷調(diào)查,、民意訪談、召開聽證會等方式,，加強民眾,、專家和政府官員間的溝通交流，防止矛盾激化,，化解鄰避沖突,。
2.促進民眾參與
如果鄰避設(shè)施的選址過程是暗地操作，一旦居民知道自己居住的范圍就是鄰避設(shè)備的興建地址時,，由于毫無心情準備,，在憤怒和驚詫情緒的支配下只會誓言抗爭到底。江蘇無錫東港鎮(zhèn)的村民發(fā)現(xiàn)真相,，是在建設(shè)的垃圾焚燒廠點火試驗時,；而廣州番禺的業(yè)主直到媒體大篇幅報道后，才知曉身邊將建垃圾焚燒場的消息,。這加劇了民眾對政府不信任和恐慌情緒,，隨后就爆發(fā)了抗議,。
要減少鄰避沖突和事件，必須促進民眾的全程參與,。不僅要參與環(huán)境影響評價,、安全評價等環(huán)境論證階段，還要參與鄰避設(shè)施選址和補償?shù)葲Q策階段,，重要的是在鄰避項目的規(guī)劃期間參與,，而不是在沖突爆發(fā)后才參與。
環(huán)境論證階段的參與,，可幫助民眾真實了解鄰避項目的風險和可能獲得的收益,；而參與補償決策，則有可能在反映民眾對補償回饋的真實需求前提下,，增加鄰避項目的被接受度,。
臺灣地區(qū)曾積極推動環(huán)保協(xié)議書制度，以保證民眾參與鄰避項目的環(huán)保補償,。此制度要求民眾和廠商之間簽訂環(huán)保協(xié)議書,，就環(huán)保補償?shù)膬?nèi)容,、方式和年限等作出具體規(guī)定,。“希望透過社會各界的監(jiān)督力量,，由政府機關(guān)當公證人,，由工廠和居民簽訂‘不污染后院’的君子協(xié)議書”。這種制度雖存在缺陷,，但在臺灣宜蘭縣和臺南市已經(jīng)有成功案例,。臺灣注重民眾參與鄰避項目規(guī)劃的做法值得學(xué)習。
德國采用“共識會議”的方式化解鄰避沖突,。地方政府在鄰避設(shè)施選址建設(shè)前,，會與當?shù)鼐用翊頊贤▽υ挘磸?fù)討論,。而居民可選擇自己信賴的專家主持環(huán)評,，一同參與設(shè)施的規(guī)劃、補償?shù)雀鱾�環(huán)節(jié),。雖名為“會議”,，但達成共識的時間往往長達一年。盡管在初期付出很高的時間成本,，卻較好地解決了鄰避設(shè)施的建設(shè)問題,。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國自1996年以來,，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速,。隨著我國城市化的加快和公民權(quán)益意識的增長,，可以預(yù)見，未來鄰避沖突仍會增加,。地方政府的決策者應(yīng)該擺脫“鄰避無意識狀態(tài)”,，不再用“不明真相群眾的群體性事件”方法來簡單處理。目前的治理策略只是使鄰避設(shè)施的建設(shè)陷入困境,，鄰避沖突的解決也毫無進步,，真正是“欲速則不達”。我們應(yīng)借鑒其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗,，完善應(yīng)對策略,，減少沖突和共輸，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展,，保持社會穩(wěn)定,。