剛剛召開的中央經(jīng)濟工作會議提出,，要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化,，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程,，走集約,、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路,。這一表述,，是繼1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、1992年社會主義市場經(jīng)濟體制之后的又一次制度創(chuàng)新,，國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),、增長方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而重大的變化。
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全面,、準(zhǔn)確,、深刻理解新型城鎮(zhèn)化 |
怎樣理解中央經(jīng)濟工作會議“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”的要求？現(xiàn)在有一些仁者見仁,、智者見智的解讀,，其中最強烈的聲浪是大中城市又可以進入新一輪擴張期。在我看來,，“積極穩(wěn)妥”四個字正本清源,，切中積弊，具有特別明確的針對性和導(dǎo)向性,�,！胺e極”就是要因勢利導(dǎo)，支持縣城和重點小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展,，激活農(nóng)民,、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本優(yōu)勢，把各種有利條件轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力,；“穩(wěn)妥”就是要趨利避害,，限制4個直轄市,、5個計劃單列市、27個省會城市和251個地級城市（三沙市屬特殊情況）的擴張沖動,，從“三分管,、七分建”轉(zhuǎn)為“七分管、三分建”,，提升大中城市的生活質(zhì)量和幸福指數(shù),。
早在2000年6月，中共中央,、國務(wù)院就專門下發(fā)了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》,，就小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了一種整體上的導(dǎo)向。在此后的中央歷次農(nóng)村工作會議以及有關(guān)農(nóng)村工作的九個“一號文件”中,，也反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè),。但必須指出，有相當(dāng)一批大中城市不顧客觀條件,，盲目攀比擴大規(guī)模,，城市經(jīng)濟的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)二產(chǎn)占大頭，二產(chǎn)中又以鋼鐵,、石化和建材為代表的資源型產(chǎn)業(yè)占大頭,，而且近年來重型化落后產(chǎn)能還在加劇。不解開這個扣,，我國經(jīng)濟就很難大步推進,。嚴重性還在于，這些城市正在透支國家的承載能力,，幾乎同時遭遇資源,、交通、環(huán)境和就業(yè)等多方面困難,，已經(jīng)到了非反思不可的時候了,。
在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗區(qū)報告時，我發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意進城的很多,，其中76％的人更愿意進縣城和重點小城鎮(zhèn),。因此，抓住小城鎮(zhèn)建設(shè)這個城鄉(xiāng)關(guān)節(jié)點,，就抓住了全面建成小康社會的大方向,。這是一個治國新思維，牽一發(fā)動全身,，具有綱舉目張的戰(zhàn)略統(tǒng)攬作用,。如果下決心建設(shè)一批縣城和重點小城鎮(zhèn)，至少可以就地吸納2.5億~4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。如果這些鎮(zhèn)的建成區(qū)面積以每平方公里投資1億～2億元計算,，每年就能帶動不少于1.5萬億元的關(guān)聯(lián)投資,，增加兩億人的市場消費。這是一個大戰(zhàn)略,，是一篇大文章，是一項大課題,，關(guān)鍵要看能不能做到目標(biāo)不轉(zhuǎn)移,，矛盾不回避，精力不分散,。
現(xiàn)在,，很多行業(yè)的前景都取決于農(nóng)村購買能力，農(nóng)民的腰包鼓不起來,，整個國家就會失去內(nèi)需拉動力,。但小城鎮(zhèn)建設(shè)又恰恰需求旺盛，帶動作用突出,，具有長期的向好趨勢,。引進一個品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校,、一家特色醫(yī)院,，或者建設(shè)一個特色市場，就可以把小城鎮(zhèn)搞得有聲有色,。作為一種投資行為,，小城鎮(zhèn)的道路、橋梁和房屋建設(shè)能夠消化過剩產(chǎn)能,，直接拉動水泥,、鋼材、建筑,、建材,、裝潢、冶金和機電等行業(yè),。作為一種消費行為,，小城鎮(zhèn)能夠引領(lǐng)現(xiàn)代生活，改變量入為出的傳統(tǒng)觀念,，現(xiàn)代家具,、電器、電話乃至汽車進入農(nóng)民家庭,，實實在在地促進農(nóng)村消費上一個新臺階,。
應(yīng)當(dāng)清醒地看到，在后國際金融危機時期,，國際經(jīng)濟政治格局復(fù)雜多變,，美日歐等主要經(jīng)濟體的市場需求下降,，倒逼我國經(jīng)濟增長的力量從國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)，從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村,。這是一個深刻的變化,，各國都在應(yīng)對自身的難題，尋求解決之道,。我國必須把握好這個內(nèi)部調(diào)整的歷史機遇,，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機遇,，機遇才有價值,。切實用好機遇，需要抓住主要矛盾,，把新型城鎮(zhèn)化放在各項決策的起點上,，作出從上而下,、以難帶易的頂層制度設(shè)計,，綱舉目張地打破可持續(xù)發(fā)展的瓶頸約束，走上由內(nèi)需主導(dǎo)的常態(tài)增長軌道,，處變不驚地應(yīng)對各種突發(fā)性國際風(fēng)險和國內(nèi)挑戰(zhàn),。
任何一個不帶偏見的人都會看到,，小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)聯(lián)度高、影響面大,，在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用越來越突出,，直接體現(xiàn)出農(nóng)民生活和農(nóng)村文明的總體水平。改革開放33年來,，我國建制鎮(zhèn)由2173個增加到19249個,，數(shù)量上增加了17076個。再加上1.8萬多個鄉(xiāng)集鎮(zhèn),，小城鎮(zhèn)的人口,、地域和規(guī)模顯著增長，經(jīng)濟總量提升,，社會事業(yè)發(fā)展,，綜合實力增強，是名副其實的城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接紐帶,，是農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體,。
最近10多年來，我一直關(guān)注小城鎮(zhèn)經(jīng)濟,、社會和體制等方面的調(diào)查研究,。我發(fā)現(xiàn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制按當(dāng)時的人口分配耕地，增人不增地,，減人不減地,。這就造成了目前普遍存在的外嫁女問題，以及2.5億新生代農(nóng)民,，他們種田無地,、上班無崗、低保無份,，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間遷徙流動,。在他們的身后，還站著8700萬留守老人,、兒童和婦女。這些新生代農(nóng)民本質(zhì)上就是流民,，沒有什么增長或發(fā)展,，值得用這些人的命運去換取。這是一個必須解決而且回避不了的經(jīng)濟壓力,，這是一個必須抓緊而不能拖延的政治任務(wù),。
我認為，新型城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟增長中具有托底作用,，應(yīng)當(dāng)上升為國家戰(zhàn)略,，所有的經(jīng)濟政策和制度設(shè)計都有必要指向這個落腳點�,？v觀歷史風(fēng)云,，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素,。但讓我深感憂慮的是,，在政策、資金和項目資源的使用上,，中央政府的習(xí)慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜,，省級政府的習(xí)慣性思維是向省會城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜。對于小城鎮(zhèn)的政策設(shè)計,，相對認識不足,，重視程度不到位，經(jīng)常處在搖擺不定的狀態(tài)中,。事實上,，我國91%的國土面積、73%的人口在縣域,，老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”,。
面對我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題依然突出，經(jīng)濟下行風(fēng)險越來越嚴峻的形勢,，新型城鎮(zhèn)化是目前唯一可以培育的空間因素,。所有的宏觀經(jīng)濟政策，最終都要落地,，都要落到一個特定的空間,。這是從全局出發(fā)提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，是梳理基本國情后得出的一個邏輯結(jié)論,，對于國家未來走向影響深遠�,，F(xiàn)在最需要做的是，從中央到地方的各級政府官員必須統(tǒng)一思想,，凝聚共識,，改變“先城市、后農(nóng)村,，先市民,、后農(nóng)民，先工業(yè),、后農(nóng)業(yè)”的慣性思維,，對的就堅持，不對的趕快改,，新問題出來抓緊研究解決,。
這次中央經(jīng)濟工作會議提出，新型城鎮(zhèn)化要走集約,、智能,、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式,，否則走不遠,。新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，涉及勞動就業(yè),、土地權(quán)益,、綠色增長和低碳生活等方方面面，需要對概念模式,、能源戰(zhàn)略和政策舉措進行過硬過細的探討,，在此基礎(chǔ)上進行頂層制度設(shè)計。但客觀地看,，各級政府官員的認識還很模糊,，特別是對小城鎮(zhèn)發(fā)展的影響、地位,、功能和作用等問題存有疑慮,，制度層面也存在著需要打通的障礙,。
一是扶持政策缺乏協(xié)調(diào)。各地支持小城鎮(zhèn)的積極性很高,，但大多集中在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地方,，中西部地區(qū)有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協(xié)調(diào)性不夠,，各吹各的號,，各唱各的調(diào)，一直形不成協(xié)調(diào)聯(lián)動的合力,。
二是規(guī)劃管理水平偏低,。鎮(zhèn)一級規(guī)劃水平不高是一個非常普遍的現(xiàn)象，目標(biāo)定位不明確,，重點不突出,，省、市,、縣,、鎮(zhèn)各級規(guī)劃不銜接。有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期,，有的規(guī)劃可操作性不足，缺少有效實施手段,。小城鎮(zhèn)怎樣提高規(guī)劃水平,，值得高度關(guān)注。
三是地方財政配套困難,。從1994年中央與地方實行分稅制改革后,，中央和省對市、縣（市,、區(qū)）兩級的財政分配體制進行了多次調(diào)整,，大部分縣（市、區(qū)）財力不足,。在這種情況下,，中央和省實施的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項目,，一般都會要求地方財政配套投入,，造成地方財政風(fēng)險偏大，社會資源利用不足,。
四是體制改革相對滯后,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式涉及行業(yè)較廣、部門較多,，與市場經(jīng)濟不匹配,，很多制度性難題有待突破,。正在摸索中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、財政體制改革和農(nóng)村稅費減免,，在目前還很難適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求,，很難適應(yīng)改革所帶來的資金來源變化，很難適應(yīng)人,、才,、物管理模式的變化。
五是增長機制尚未形成,。長三角,、珠三角等發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數(shù)改制為民營企業(yè)，就地消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化,，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè),、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機制已經(jīng)衰退,，但新的增長機制并沒有同步形成,，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較普遍。
鑒于這些障礙,，我認為,，應(yīng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為制定宏觀經(jīng)濟政策的基礎(chǔ)原則。其中最核心的,，是捅破農(nóng)村土地集體所有制這層窗戶紙,。我去過很多農(nóng)民家庭，父老鄉(xiāng)親們兩手空空,，除了簡單的生活和生產(chǎn)資料外,，連一件讓銀行認可的貸款抵押物都拿不出來。農(nóng)民為什么貧窮,？我看窮就窮在沒有穩(wěn)定,、合法的財產(chǎn)收入，農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體,，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地（林地,、牧場）的所有者。不挖這個窮根,，用盡補貼,、免稅等辦法也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳,。俗話說,，有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民意識到土地是自己的,，才會珍惜和投資土地,。要讓農(nóng)業(yè)乃至附著于土地之上的林業(yè),、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民,。
第一步,，把農(nóng)民的宅基地使用權(quán)首先轉(zhuǎn)化為可以有償轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)形式，當(dāng)農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時,，可以通過宅基地使用權(quán)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償,，同時也獲得進鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動資本。第二步,，把農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)改為完全的土地所有權(quán),，徹底解決產(chǎn)權(quán)主體不清問題。在具體實施過程中,，應(yīng)當(dāng)有利于農(nóng)民真正受益,，避免激化社會矛盾。
中央經(jīng)濟工作會議所指明的新型城鎮(zhèn)化道路,，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的家園,，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體，是推動農(nóng)村改革發(fā)展的基地,。這是一個鼓舞人心的藍圖,，是一條通向繁榮的必由之路。