從國際經(jīng)驗(yàn)來看,，保障房制度覆蓋建設(shè),、分配、退出與管理等多個(gè)環(huán)節(jié),，其平穩(wěn)運(yùn)行往往需要數(shù)十年的試錯(cuò)與矯正過程,。在中國大規(guī)模啟動保障房建設(shè)的初期階段,，應(yīng)及時(shí)明確保障房制度的基本框架，從而盡可能降低未來保障房制度運(yùn)行,、試錯(cuò)與矯正的成本,。
1998年以來保障房政策的變遷多發(fā)生在商品房房價(jià)高漲的背景下，保障房作為商品房市場調(diào)控政策的眾多政策選項(xiàng)而存在,，往往不是具有中長期政策目標(biāo),，因此保障房制度應(yīng)轉(zhuǎn)向民生,，而非短期的對沖政策，即保障房的存在不是為了短期配合房地產(chǎn)調(diào)控而降低房價(jià),，而是為了完成政府應(yīng)盡的中長期的基本責(zé)任,。
要確立“適度居住權(quán)”的保障制度，這取決于城市化水平,、人口結(jié)構(gòu),、城市家庭的收入階層分布。如果超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段,，基本住房保障標(biāo)準(zhǔn)過分超越一國的城市化水平,、城市平均住房提供標(biāo)準(zhǔn)，則難以持續(xù),。目前,，部分城市將保障標(biāo)準(zhǔn)由2000元提高至5000元，這相當(dāng)于給中等收入家庭提供了較高保障,。
2010年開始,，公租房作為一種新型的基本保障房正式推出，從政策界定的內(nèi)容看,，其具體含義是：1．供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭,。有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍,；2．不得重復(fù)保障,，即享受廉租房實(shí)物配租和經(jīng)濟(jì)適用房政策的家庭，不得承租公共租賃住房,；3．只租不售,，即公租房只能用于出租，只能用于承租人自住,，不得出借,、轉(zhuǎn)租或閑置，不能用于出售,，更不能享受出售的資產(chǎn)收益,，或者其它經(jīng)營性活動；4．以配建為主,，也可通過新建,、改建、收購,、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集,，具體的配建可以在商品房中、開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū),。
然而,，也正是2010年公租房概念拓展到產(chǎn)業(yè)園區(qū),，為部分地方政府在完成保障房建設(shè)任務(wù)過程中變換保障房的口徑提供了空間，使得保障房的范圍被不適當(dāng)?shù)貙挿夯�,，開發(fā)園區(qū)建設(shè)的職工宿舍,、高校自建房、商品房配建房,、集體宿舍,，甚至農(nóng)村集體土地自建房均被不同程度地納入到保障房。
為了避免這種問題,，不僅需要在商品房和保障房之間建立起清晰的“防火墻”,，也需要在不同保障房口徑之間建立“防火墻”。具體而言,，可行的保障房概念界定應(yīng)該是：
第一,，消除商品房與保障房之間的交集區(qū)域，即把經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房排除出保障房的定義范圍,。因?yàn)檫@兩類住房是商品與保障之間的模糊區(qū),，是滋生一系列尋租問題的誘因。從歷史原因看,，經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的突出問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：1．經(jīng)濟(jì)適用房是1998年商品房條件下產(chǎn)生的制度變革的臨時(shí)性產(chǎn)物,，應(yīng)適時(shí)規(guī)范；限價(jià)房則是近年來房價(jià)持續(xù)高漲背景下,，作為平抑房價(jià)而采取的,、具有調(diào)控含義的住房。
2．本質(zhì)上為享受政策補(bǔ)貼的商品房,，是“含有補(bǔ)貼的商品房資產(chǎn)”,，它的存在既是對商品房概念的模糊化，也是對保障房概念的模糊化,。
3．“保障范圍泛化”,，它將部分中高收入的人群囊括在內(nèi)，卻將部分中低收入家庭排擠在外,。
第二,，以廉租房和公租房為主體，即廉租房建設(shè)重在財(cái)政與金融政策支持,，公租房建設(shè)重在市場化運(yùn)作與透明化分配管理。具體含義是：廉租房主要針對的是最低收入家庭,，公租房主要針對的是中低收入家庭,、“夾心層高校畢業(yè)生”、進(jìn)城務(wù)工職工,，且“只租不售,、退出自愿”,。
第三，棚戶區(qū)改造住房在基本完成后,，應(yīng)退出保障房概念范圍,。
第四，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū),、集休宿舍,、農(nóng)村集體自建房、高校自建房,，經(jīng)差異化標(biāo)準(zhǔn)分別納入到公租房范圍,。
首先，要以城市常住人口而非戶籍人口作為測度需求標(biāo)準(zhǔn),。從目前各省市公布的保障房覆蓋范圍看,，仍然主要針對戶籍人口，而非城市常住人口,。然而,，我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度格局決定了城鎮(zhèn)范圍內(nèi)應(yīng)享受統(tǒng)一基本住房保障的居民并不都擁有城市戶籍。因此,，基本住房保障同樣也應(yīng)將這部分非戶籍常住人口納入到保障房范圍,。
目前我國城鎮(zhèn)常住人口可分為本地農(nóng)村人口、本地非農(nóng)戶籍人口,、外地農(nóng)村戶籍人口和外地非農(nóng)戶籍人口四類,，占比分別為27％、49％,、13％和10％,。按照這種分類，本地農(nóng)村人口通常擁有自己的住宅,，不應(yīng)納入保障房的覆蓋范圍,；本地非農(nóng)戶籍即城市戶籍人口中不具備商品房支付能力或無力承擔(dān)房租的家庭則應(yīng)在保障房范圍之內(nèi)；外地農(nóng)村戶籍人口主要為農(nóng)民工,，這部分遷移人口通常主要居住在廉價(jià)的城中村住宅中,，居住條件較為惡劣，外地非農(nóng)戶籍人口主要為大學(xué)畢業(yè)生,，這部分人群是城市“夾心層”的來源之一,，這兩類占比為24％左右的外地遷移人口應(yīng)納入保障房范圍。
其次,，要以城市常住人口住房支付能力作為需求測度標(biāo)準(zhǔn),。將城市常住人口分為最低收入、低收入、中等偏下收下,、中等收入,、中等偏上收入、高收入及最高收入等七類家庭,，并按照2010年的平均房價(jià)計(jì)算其房價(jià)收入比及按揭收入比,，雖然這兩項(xiàng)指標(biāo)在衡量居民住宅支付能力時(shí)具有一定的局限性，但由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的有限性,，難以準(zhǔn)確根據(jù)不同類別家庭的收入中位數(shù)及房價(jià)中位數(shù)計(jì)算這兩個(gè)指標(biāo),。據(jù)此大致測算，前三類家庭的按揭收入比已經(jīng)接近1,，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1,，因此，這些家庭基本上不太可能進(jìn)入商品房市場,，最低收入和低收入家庭應(yīng)納入廉租房和公租房的保障范圍,，中等偏下及部分中等收入家庭應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房的保障范圍，而中等收入以上的家庭則應(yīng)通過市場化的商品房進(jìn)行解決,。
