2013年底,，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%,，已進(jìn)入從增速到減速的過(guò)渡階段。但多年以來(lái)所積累的問(wèn)題已日益深重——市民化問(wèn)題繁雜,、土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象涌現(xiàn),、大城市病泛濫,、農(nóng)村空心化出現(xiàn)苗頭、糧食安全堪憂……未來(lái)20年,，還將有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市,。
中國(guó)城鎮(zhèn)化問(wèn)題如何解決?對(duì)此,，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專訪中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》主要執(zhí)筆者魏后凱,，他認(rèn)為,，現(xiàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平，而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低,，是沒(méi)有質(zhì)量的市民化,，沒(méi)有市民化的城鎮(zhèn)化。
觀念,、制度,、成本等障礙阻礙市民化
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》顯示，2012年我國(guó)農(nóng)民工市民化只比2011年上升了0.07個(gè)百分點(diǎn),，從部分指標(biāo)來(lái)看,，市民化進(jìn)程還是下降的。對(duì)于這樣的變化,，報(bào)告用止步不前來(lái)描述,。這也表明，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)難度很大,，你認(rèn)為主要難在哪里?
魏后凱：難點(diǎn)有兩個(gè)方面,。一方面，量比較大,。當(dāng)前,，我國(guó)需要市民化的農(nóng)民工有2億多人，我國(guó)的戶籍制度導(dǎo)致多年來(lái)沒(méi)有市民化的人口累積在這里�,，F(xiàn)在中國(guó)的市民化仍然是雙軌制,，雖然政府允許有條件的農(nóng)民工落戶，但是條件很高,，比如,，要求博士、博士后學(xué)歷,，繳稅多,、有穩(wěn)定的工作單位、有住房等等,，只有很少的人能夠落戶,。
另一方面，還面臨觀念障礙,、制度障礙,、成本障礙等多個(gè)方面的障礙。城鎮(zhèn)人口不愿意農(nóng)民工來(lái)分享城市的福利待遇,。比如北京高考的問(wèn)題,，北京人就不愿意外地戶籍的學(xué)生參加北京市的高考,，他們認(rèn)為教育資源是有限的，你來(lái)了就減少了本地人對(duì)公共資源的使用,。這是一種偏見(jiàn),，是認(rèn)識(shí)上的障礙。
大城市“高配”導(dǎo)致農(nóng)民工大量涌入
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：農(nóng)民工市民化,，是否意味著更多的人流向大城市?這是否會(huì)讓城市更加難堪重負(fù)?
魏后凱：從現(xiàn)在的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看,，大部分的農(nóng)民工的確是流向大中城市，特別是大城市,，農(nóng)民工也愿意留在大城市。這種傾向的形成是因?yàn)檎馁Y源配置大量集中在大城市,，集中在行政中心,，就連很多機(jī)構(gòu)、單位也將好的資源都投向大城市,，所有的資源和功能都集中在高等級(jí)的行政中心,。這種大城市的偏向、行政中心的偏向帶來(lái)了大城市與中小城市資源配置的不均衡,，公共服務(wù)存在很大的差異,。
例如，北京市的公共服務(wù)很好,，而北京市周邊的中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)就不行,，如果這些周邊的小城鎮(zhèn)就業(yè)崗位多、公共服務(wù)好,、生態(tài)環(huán)境好,、住的房子又寬敞，那我為什么要擠進(jìn)大城市?如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入中小城市,，中小城市也就能發(fā)展起來(lái),。
所以，我們要減少大城市和中小城市之間公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)的差異,。對(duì)于大城市偏向,，政府要進(jìn)行合理的引導(dǎo)，讓公共資源向中小城市傾斜,，至少讓中小城市享受同等待遇,。
市民化成本要多方共擔(dān)、改革配套
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：根據(jù)你們專題報(bào)告的測(cè)算結(jié)果,，一個(gè)農(nóng)民完成市民化平均需要公共成本13萬(wàn)元;個(gè)人每年平均需要支付1.8萬(wàn)元的生活成本,，另外還需要一次性支付10萬(wàn)元的購(gòu)房成本。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前政府和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí),，解決這兩個(gè)成本問(wèn)題難不難?
魏后凱：首先要厘清的是,，公共成本不一定完全是政府掏錢,，它也可以引進(jìn)社會(huì)資本，而且13萬(wàn)元的公共成本包括一次性支付成本2.6萬(wàn)元,，剩下的是每年2400元的后續(xù)投入,，如社會(huì)保險(xiǎn)。
假設(shè)公共成本是由政府來(lái)出錢,，每年解決2500萬(wàn)人的市民化,，政府每年一次性的投入是6500億元，相當(dāng)于我國(guó)2012年公共財(cái)政收入的5.5%,，我們認(rèn)為中央和地方政府是可以承擔(dān)的,。
對(duì)于市民化的個(gè)人成本問(wèn)題，單純讓農(nóng)民負(fù)擔(dān),，是負(fù)擔(dān)不起的,。我們提出一個(gè)辦法，把農(nóng)民工的市民化和農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來(lái),。中央提出要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán),，而農(nóng)民在農(nóng)村有承包地、宅基地,、山地,、林地等資源，能不能把這些資源變成資本,，再把這些資本變?yōu)榭梢猿鲎�,、抵押、變現(xiàn)的資金,，讓農(nóng)民帶著資本進(jìn)入城市,，成為農(nóng)民工在城市中生活、購(gòu)房,、改善生活,、開(kāi)公司等方面的來(lái)源。
要解決這些問(wèn)題,，第一,，要建立一個(gè)多元化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，對(duì)于公共成本,，中央和地方都要投錢,，企業(yè)也需要參與進(jìn)來(lái)。第二,，大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展,，尤其要重視中小城市。有調(diào)查報(bào)告顯示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍,，特大城市是中小城市的3~5倍,，也就是說(shuō)我們到中小城市落戶的成本是低的，所以,，引導(dǎo)農(nóng)民到中小城市工作生活意義更大,。
地方吸納農(nóng)民工多，中央轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)多
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：推行城鎮(zhèn)化,，地方政府可能最不愿意的是在同樣財(cái)政收入下,，卻要加大財(cái)政支出。那么,，如何解決這個(gè)問(wèn)題?
魏后凱：我們政府現(xiàn)在已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,。第一，我們要改變觀念,，過(guò)去我們更多的是將農(nóng)民工當(dāng)作勞動(dòng)力,，很多地方要人力但不要人口，他們?cè)敢廪r(nóng)民工來(lái)就業(yè),，但不愿意農(nóng)民工來(lái)落戶,。這是一種歧視觀念,，農(nóng)民工參與了工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的建設(shè)，為城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn),，不讓他們分享工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的成果，這是不符合科學(xué)發(fā)展觀的,。所以,，我們更應(yīng)該平等地看待農(nóng)民工，讓他們?cè)趨⑴c城市建設(shè)的同時(shí)共同分享城鎮(zhèn)化的成果,。
第二,，建立長(zhǎng)效機(jī)制，用體制,、機(jī)制來(lái)保障政府在市民化上的財(cái)政投入,。在這一點(diǎn)，中央已經(jīng)明確,，地方政府要加大投入,，中央政府要建立與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，地方吸納的農(nóng)民工多,，中央的轉(zhuǎn)移支付也會(huì)相應(yīng)多,。
沒(méi)有規(guī)劃，可能出現(xiàn)“鬼城”和大量貧民窟
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：
有人說(shuō)城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中自然的歷史過(guò)程,，難以規(guī)劃,。你多次參與《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的討論,，你怎么看待規(guī)劃對(duì)于城鎮(zhèn)化的作用?
魏后凱：這不矛盾。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)結(jié)果,，而不是目標(biāo),。城鎮(zhèn)化是和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的，是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程,，但不能因?yàn)檫@一點(diǎn)就不搞規(guī)劃,。這就如同過(guò)去我們說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場(chǎng)機(jī)制，那政府就不應(yīng)該規(guī)劃引導(dǎo),，但是后來(lái)大家還是覺(jué)得要發(fā)揮政府的作用,。所以，不能否認(rèn)政府的作用,。
政府編制規(guī)劃可以發(fā)揮引導(dǎo)作用,，政府可以對(duì)城鎮(zhèn)化做頂層的設(shè)計(jì)，有一個(gè)整體的安排,。畢竟,，城鎮(zhèn)化需要很長(zhǎng)的時(shí)間，應(yīng)該有配套的體制機(jī)制,，推動(dòng)相應(yīng)的改革,。相反，如果沒(méi)有規(guī)劃,，城鎮(zhèn)化會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題,。比如在拉美，因?yàn)檫^(guò)多人流向大城市,，造成了大量的貧民窟,，這就是沒(méi)有政府在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施,、城鎮(zhèn)化規(guī)劃上合理引導(dǎo)的教訓(xùn),。中國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中沒(méi)有出現(xiàn)大量貧民窟，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化很大的經(jīng)驗(yàn),。
當(dāng)前,，我們需要規(guī)劃來(lái)避免當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的一些誤區(qū)，來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)前市場(chǎng)造成的缺陷,。如果沒(méi)有好的規(guī)劃,，城鎮(zhèn)化可能出現(xiàn)房地產(chǎn)化，大家都去搞房地產(chǎn);如果產(chǎn)業(yè)跟不上,，就可能一些地方出現(xiàn)“鬼城”;如果城鎮(zhèn)化在推進(jìn)時(shí)沒(méi)有和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合,，農(nóng)村就可能出現(xiàn)一些“空心村”，出現(xiàn)“農(nóng)村病”;如果大城市沒(méi)有規(guī)劃，就會(huì)出現(xiàn)交通擁擠,、房?jī)r(jià)上漲,、空氣污染等大城市病。
所以,，城鎮(zhèn)化規(guī)劃是非常必要的,，也是當(dāng)前亟須的。
城鎮(zhèn)化不能以生態(tài),、農(nóng)業(yè)為代價(jià)
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：當(dāng)前,，很多人認(rèn)為我國(guó)城鎮(zhèn)化仍然滯后于工業(yè)化，如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化,、信息化,、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?
魏后凱：當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是基本協(xié)調(diào)的，過(guò)去我國(guó)城鎮(zhèn)化曾嚴(yán)重滯后于工業(yè)化,，但近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),，這種情況已基本改變。現(xiàn)在中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題不在于城鎮(zhèn)化的速度和水平,，而在于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量太低,，是沒(méi)有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，沒(méi)有市民化的城鎮(zhèn)化,。所以,，下一步中國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的程度,，而不是去追求速度有多快,、水平有多高,。
同樣,，我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也是一個(gè)大的問(wèn)題。過(guò)去,，我國(guó)長(zhǎng)三角,、珠三角一些地區(qū)的城鎮(zhèn)化就是建立在犧牲耕地、犧牲農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的,。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn),，但耕地在減少，糧食產(chǎn)量在下降,，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，它們由國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)變?yōu)閲?guó)家糧食主銷區(qū)，把保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)甩給了中西部地區(qū),。如今,，要是我們都采取這個(gè)辦法，13億人口的吃飯問(wèn)題誰(shuí)來(lái)保障?這可是個(gè)天大的問(wèn)題。所以,，要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程,，我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化千萬(wàn)不能以犧牲生態(tài)環(huán)境,、耕地,、農(nóng)業(yè)為代價(jià)。
我國(guó)城鎮(zhèn)化率2050年接近天花板
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》：根據(jù)你的研究,，未來(lái)還將有多少農(nóng)業(yè)人口流入城市?我國(guó)何時(shí)能完成城鎮(zhèn)化的過(guò)程?
魏后凱：當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于一個(gè)轉(zhuǎn)型的時(shí)期,，即由加速向減速轉(zhuǎn)型推進(jìn)的時(shí)期。一般來(lái)講,，城鎮(zhèn)化率在30%~70%時(shí),，城鎮(zhèn)化是一個(gè)快速推進(jìn)的時(shí)期，在30%~50%時(shí)是一個(gè)加速推進(jìn)的時(shí)期,，50%是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),，50%~70%是一個(gè)減速推進(jìn)的時(shí)期。現(xiàn)在中國(guó)的城鎮(zhèn)化是53.73%,，我們正處于減速推進(jìn)的過(guò)程,。未來(lái)，我們城鎮(zhèn)化的速度會(huì)越來(lái)越慢,。
1996—2012年,，我們城鎮(zhèn)化年均推進(jìn)速度是1.39個(gè)百分點(diǎn)。我們估計(jì),，在2013—2030年,，我國(guó)城鎮(zhèn)化的年平均增長(zhǎng)速度會(huì)是0.8~1個(gè)百分點(diǎn);到2030—2050年，速度為0.6~0.8個(gè)百分點(diǎn),。相比較,，我國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化速度還是很快的。估計(jì)到2030年,，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到68%左右;到2033年,，我們的城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%左右。
2050年,，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率可能會(huì)超過(guò)80%,。城鎮(zhèn)化率不是越高越好，城鎮(zhèn)化率會(huì)有一個(gè)天花板和飽和度,，我們認(rèn)為這個(gè)飽和度是85%左右,。未來(lái)，可能有10%~20%的人還是農(nóng)村人口,，由于很多人愿意住在農(nóng)村,，農(nóng)業(yè)人口可能低于10%,。到2050年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率基本就接近這個(gè)天花板,，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu),、土地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定下來(lái),，我國(guó)就基本完成城鎮(zhèn)化了,。
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