近日,，由中國發(fā)展出版社編輯出版的《中國智庫》第一期重磅推出國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英的報告《中國征地制度亟待改革》。日前,，經濟參考報記者就如何提高征地補償標準,，增加農民在土地增值收益中的分配比例專訪了他，他建議,，應盡快完善與出臺《土地管理法修正案》,。
現行土地管理法亟待完善
《經濟參考報》：當前,，許多社會矛盾和糾紛指向了征地補償額的確定與實施,，這與我國現行土地管理法的不健全有著或多或少聯(lián)系�,，F行的土地管理法存在哪些問題,？
劉守英：現行土地管理法自1998年實施以來,，征收大量農民集體土地,，低價征地為經濟高增長提供了重要保障。但是,，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進,、市場化程度深化、農民土地權利意識增強,，農村征地補償中引發(fā)的問題受到社會廣泛關注,。據有關部門統(tǒng)計，每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛達400萬件左右,，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%,，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，群體性上訪事件60%與土地有關,。
“地價”是實施土地征收補償的基礎,。補償額的確定與實施，是土地征收的核心�,，F行土地管理法采取在原用途基礎上按照年產值倍數補償,，顯露出諸多弊端，一是沒有考慮土地發(fā)展權,，農民被排斥在土地增值收益分享之外,。二是30倍的上限規(guī)定過死，不適應不斷變化的經濟社會發(fā)展情況,，也與各地實際補償執(zhí)行情況不符,。三是沒有考慮土地區(qū)位和利用現狀，城市化地區(qū)的土地原用途早已不是農業(yè)用途,，以農業(yè)產值為依據核算補償標準無法操作。
在現行法律下,，被征地農民在按土地和安置補償以農業(yè)產值的倍數給予貨幣補償后,，從此失去土地及相關利益,，農民稱之為“一腳踢”，導致土地管理法及中央政策要求的“長遠生計有保障”難以落到實處,。另一方面,，由于對農民房屋如何補償沒有明確規(guī)定,，造成征地過程中,，要么對農民補償過低,，要么被違規(guī)違建,、漫天要價,，靠討價還價解決補償問題,，造成征地拆遷成本越來越高,，影響城市化進程。
土地管理法修正案符合公平補償原則
《經濟參考報》：前段時間，《土地管理法修正案(草案)》獲得國務院常務會議討論通過,，并提請全國人大常委會審議,。您認為,，修正案對解決征地拆遷補償有哪些意義,？
劉守英：這個以改革征地制度為核心的修訂原則切中要害。現行土地補償制度是由土地管理法確定的,，最關鍵的條款是第47條,，這次修正以與農民土地權益最為密切,、影響最大的征地制度入手，理順土地利益關系,，處理好工業(yè)化城市化與保護權益、保護耕地的關系,，解決好城市化進程中土地增值收益的分配，有利于城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，有利于保護農民權益,，維護社會和諧穩(wěn)定，也有利于更好地服務下一個發(fā)展機遇期,，促進經濟發(fā)展方式轉變和經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
將原用途的倍數補償改為“公平補償”符合市場經濟基本原則,。該修正案草案規(guī)定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，是我國征地制度與國際通行規(guī)則靠攏的重要一步,。市場經濟國家的征地補償采取按相鄰土地的最高價值,、最有利用途進行評估和補償。公平補償的原則,，就是要在征地補償中考慮土地的未來用途與價值,，考慮土地的區(qū)位差異,，為形成以市場價格為基礎的征地補償制度打下基礎。
增加住宅補償和社保補償能更切實保障農民長遠生計,。此次對農民房屋采取市場化補償辦法,，有利于實現農民在征地過程中最重要的財產收益,，保障農民在城市化進程中房屋的合法權益。增加社保費用,，是近年來一些地方征地制度改革探索的成果,，受到農民歡迎。
修正案中新制度不會抬高城市化成本
《經濟參考報》：有人擔心,，《土地管理法修正案》中新的制度安排是否會抬高城市化成本,，您怎么看,？
劉守英：我們認為，首先要解決兩個認識上的誤區(qū),。一是“現行征地模式具有推進城市化的低成本優(yōu)勢”是一種主觀判斷，與事實存在很大差異。
近年來,，隨著土地價值上升,，農民權利意識覺醒以及征地過程中原用途補償難以施行，征地拆遷費用大大攀升，2008—2010年,，征地和拆遷補償費用占土地出讓收入的比重平均為36%，一些城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的征地拆遷費用甚至更高,。如果繼續(xù)采取凡城市用地即實行征地拆遷模式，城市化成本只會居高不下,。
二是對公平補償缺乏正確理解,。從市場經濟國家征地補償的經驗看,，公平補償有兩點是非常明確的：一是征地補償價格的確定是以區(qū)位劃分的，不同區(qū)位的土地，價值不一樣,，只有區(qū)位價值高的土地,，在征地時才會給予更高的補償，而不是一個平均價格,。二是征地補償價格要遵從用途管制,。農地、工業(yè)用地和商業(yè)用地的市價相互之間差異很大,，不可能按一個價格補償,。
基于以上兩點,，修正案提出的公平補償原則，實質上是使真正市場價格高的土地得到按市價的補償,，這也避免了目前采取討價還價導致的漫天要價和強者,、有權勢者得到補償更高的不公平,、不合理,。
籠統(tǒng)提“征地補償標準提高10倍”系誤讀
《經濟參考報》：前段時間有媒體報道，修正案一旦通過,，征地補償標準將提高10倍,，在社會上曾引起軒然大波,，補償款多少應該怎么計算,？
劉守英：這個問題主要是由補償標準計算存在錯誤引起的。按照現行土地管理法補償標準的規(guī)定，如果每畝地被征收前三年平均產值為2000元,，給被征地農民的補償就是六萬元,。如果將補償標準提高10倍指的是在現有標準基礎上,，那就是將補償標準上限從30倍提高到40倍，即八萬元,。但按報道中所說,，補償價是“60萬元”,，顯然是指的把現有“征地補償數額”至少提高10倍,，那就成了土地被征收前三年平均產值(每畝2000元)的300倍。這種算法顯然不符實際,，也是造成地方政府迷茫的主要原因,。一是，通過招拍掛出讓的經營性用地僅占政府出讓的一少部分，其他重點項目,、工業(yè)用地以及城市公用配套用地,，政府或者僅回收成本,，或者虧本,，不可能只以經營性用地價格作為對征地的全部補償標準,；二是土地價格具有很強的區(qū)位性,，不同城市(鎮(zhèn))、甚至同一城市(鎮(zhèn))的不同位置和功能的土地,，市值也不一樣,，不可能按某個城市的某個區(qū)位價格作為補償依據,。因此,，籠統(tǒng)提“在現行征地補償數額的基礎上提高至少10倍”,，不僅行不通，而且也不科學,。
為了保證土地管理法修正案出臺后達到更好的效果,，我們建議,，有關部門對以下問題予以進一步明確和完善,。一是盡快完成農村集體土地征收條例，將土地管理法的修正原則進一步細化,，以利修正案出臺后在地方執(zhí)行,。二是明確公平補償的含義,。在條例中明確對不同區(qū)位和不同用途的土地補償辦法。重點是農用地和城市規(guī)劃區(qū)內土地市場價格的確定以及重點工程補償辦法,。三是社保費用納入補償后，還要明確社保補償的參照對象,，到底是按城鎮(zhèn)職工還是農村社保繳納社保費,，必須予以明示。