日前，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院在京發(fā)布了《中國財政政策報告2012/2013——新型城市化背景下的住房保障》,，在社會上產(chǎn)生很大反響,。報告中提出的主要觀點之一，建議對城鎮(zhèn)居民家庭人均用房超過40平米部分征收房產(chǎn)稅,，特別受人關(guān)注,。《經(jīng)濟參考報》記者專訪了該報告副主編,、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室副主任汪德華,，聽他解讀報告中人們關(guān)心的問題。
房地產(chǎn)稅費體系的不公平性是房價成為社會問題的根源
《經(jīng)濟參考報》：當(dāng)前,，社會對開征房產(chǎn)稅非常關(guān)注,。有人認為，現(xiàn)在房產(chǎn)價格中已經(jīng)包含了很高比例的稅費,。那么,，現(xiàn)有房地產(chǎn)稅費體系存在哪些不足？
汪德華：當(dāng)前,，我國除重慶,、上海兩地試點外，其他地區(qū)并未針對居民房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅,，但是居民購買住房的房價中實際上承擔(dān)了多種稅費,。其中最為重要的，當(dāng)屬土地出讓金,。與其他國家保有環(huán)節(jié)按年征收居民房產(chǎn)稅不同,，我國房產(chǎn)稅費體系的典型特點是，購房者在購房時一次性繳納,，保有環(huán)節(jié)不再繳納稅費,。
現(xiàn)在，對當(dāng)前中國的房產(chǎn)稅費體系批評很多。主流觀點認為,，其推高房價,。事實上，人們購買住房的總成本,，應(yīng)包含持有住房期間的所有成本,，房價只是其中一部分。從這個角度看,，即使是按年征收的保有環(huán)節(jié)稅收,，同樣應(yīng)資本化到持有住房的總成本中。究竟一次性收取稅費還是按年征收房產(chǎn)稅對購房者更有利,，難以斷定,。
我們認為，中國當(dāng)前房產(chǎn)稅費體系的主要問題是不公平性,。房價中包含的土地出讓金越來越高,，收入較低人群受資金約束購房時間推遲，意味著其購房時承擔(dān)的絕對和相對稅負都越來越重,；收入較高人群較早買房意味著稅負較輕,。更嚴重的是，高收入人群甚至可能通過投機性或投資性購買房產(chǎn)獲取額外收益,。新世紀以來,，城市房價已翻了幾番，投機或投資需求“功不可沒”,。投機或投資需求與房價上漲形成正反饋,，促使部分剛性需求也提前消費。這進一步使房價和地價快速上漲,，從而使先后購房人所負擔(dān)的土地出讓金不公平,。正是我國房地產(chǎn)稅費體系的不公平性問題存在以及由此帶來的房地產(chǎn)市場投機、投資之風(fēng)盛行,，導(dǎo)致是否以及如何開征居民房產(chǎn)稅成為當(dāng)前公共政策討論的焦點話題,。
當(dāng)前房產(chǎn)稅的首要功能是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場
《經(jīng)濟參考報》：現(xiàn)在房價居高不下，超出許多人的購買能力,，很多人支持房產(chǎn)稅,，就是寄希望其能降低房價。學(xué)界對房產(chǎn)稅的討論,，多將其定位在調(diào)節(jié)貧富差距等功能上,。那么，您認為房產(chǎn)稅的功能定位應(yīng)是什么,？真的可以達到遏制房價繼續(xù)上漲的目的嗎,？
汪德華：當(dāng)前,，中國開征居民房產(chǎn)稅的首要功能應(yīng)是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場。如希望房產(chǎn)稅成為地方稅體系的主體稅種,、充分發(fā)揮調(diào)節(jié)貧富差距等功能，就目前條件,，恐怕難一步到位,，需要經(jīng)過較長時期的過渡才有可能成為現(xiàn)實。
首先,，我國的土地出讓金制度實質(zhì)上是一次性提前從居民房價中獲取財政性資金,。這表明，存量房產(chǎn)已經(jīng)一次性繳納了資本化的房產(chǎn)稅,。如再次開征居民房產(chǎn)稅并將其覆蓋所有存量房產(chǎn),，存在重復(fù)征稅問題，社會反彈壓力將很大,。成倍增加的稅收征管難度,，可能使房產(chǎn)稅無法有效實施。
其次,，雖然當(dāng)前我國房地產(chǎn)稅費體系最大的問題是不公平性,。但寄希望于一攬子改革消除這種稅費體系的不公平性難度很大，且將制造新的不公正性,。所謂不公正,，主要是對存量房的所有人而言，其購房費用中已包含了高額土地出讓金,，且購房時隱含的契約是其已支付所有稅費,，如簡單化地再將居民房產(chǎn)稅覆蓋存量房，則是對隱含契約的侵犯,。
第三,，如將房產(chǎn)稅覆蓋所有住房，自然要求取消當(dāng)前的一次性征收資本化房產(chǎn)稅的土地出讓制度,，而這將帶來一系列的麻煩,。
基于這些現(xiàn)實的困難，當(dāng)前我國并不具備開征全面覆蓋所有住房房產(chǎn)稅的基礎(chǔ)條件,。我國擬議中的居民房產(chǎn)稅,，只能定位于充分利用其杠桿作用，進而發(fā)揮其有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場,，抑制房地產(chǎn)市場投機投資行為的功能,。
為實現(xiàn)這一功能，需要漸進推行免征一定面積的保有環(huán)節(jié)差異化房產(chǎn)稅,。房價主要受市場需求影響,。從經(jīng)濟增長較快,、城市化進程尚處中期的國情來看，房價長期內(nèi)上漲有其合理性,。房產(chǎn)稅的作用在于,，通過打擊抑制投機及不合理的住房需求，達到抑制房價非理性上漲的目的,。目前,，社會公眾對房地產(chǎn)市場不公平性最大的意見是：少數(shù)人投機炒作住房導(dǎo)致住房空置率過高，房價被不斷推高,，脫離了普通居民的支付能力,。差異化房產(chǎn)稅能有效打擊這種引起社會強烈反感的不公平現(xiàn)象，抑制房價不合理上漲,，從而降低了房地產(chǎn)稅費體系的不公平性程度,。
實施保有環(huán)節(jié)差異化房產(chǎn)稅，自然要求取消時下以限購為主體的行政性調(diào)控手段,。兩者的不同在于,，差異化房產(chǎn)稅是經(jīng)濟性調(diào)節(jié)政策，允許高收入居民改善其居住條件,，但要求其承擔(dān)更高的經(jīng)濟代價,。其基本出發(fā)點是：在中國這樣土地資源稀缺的國家，合理的居住空間應(yīng)予以保證,，但超過合理空間則應(yīng)給予社會相應(yīng)的補償,。
我們提出保障所有人群“可支付的、合理適宜的居住空間”這一住房保障政策,，住房保障不能簡單理解為保障性住房,。保障性住房只能滿足低收入或中低收入人群的基本居住需求，其他人群應(yīng)主要依靠從市場購房滿足合理居住需要,。若缺乏有效稅收調(diào)節(jié)手段,，在中國房價長期上漲的預(yù)期和收入分配不均等趨勢日益嚴峻背景下，投機或者投資需求所占比重可能過大,，房價脫離普通居民的購買能力,，將加大政府在保障性住房建設(shè)管理領(lǐng)域的壓力。
免征人均40平方米并非要求一刀切
《經(jīng)濟參考報》：報告提出,，對城鎮(zhèn)居民家庭人均用房超過40平米部分征收房產(chǎn)稅,，這個觀點在社會上引起廣泛反響。為什么要以40平米為標準,？有什么依據(jù),？
汪德華：設(shè)計中國未來的居民房產(chǎn)稅稅制，需要充分借鑒已試點一年有余的上海,、重慶經(jīng)驗,。兩市的居民房產(chǎn)稅方案,，都側(cè)重于發(fā)揮調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的功能。兩者的主要差別在于：重慶強調(diào)了高檔房概念,，而上海強調(diào)居住空間,；重慶的稅率高于上海。
社會對重慶,、上海的房產(chǎn)稅試點效果褒貶不一主要因為視角的差異,。一些批評意見認為，重慶,、上海試點的房產(chǎn)稅，稅收收入過低,，征管成本卻很高,，因此并不成功。但從調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的功能定位評價重慶,、上海試點是否成功,，就不應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)其稅收角度的評價，而應(yīng)依據(jù)其對住房需求是否產(chǎn)生影響,。從這個角度看,，上海、重慶的試點經(jīng)驗取得了積極成效,。
我們認為,，我國應(yīng)推行類似于面向所有類型住房、扣除部分免征面積的上海模式的差異化房產(chǎn)稅,，同時維持現(xiàn)行的土地出讓制度,。我們建議，未來全國漸進推廣的居民房產(chǎn)稅,，其稅制基本要素與發(fā)達國家的房產(chǎn)稅相似,，但要對家庭正常自住需求的住房面積免征房產(chǎn)稅，僅對合并計算超出面積部分,，按評估價乘以稅率征收,。家庭正常自住需求面積初步可定為人均標準40平米。人均標準40平米,，并非一刀切,，具體稅制設(shè)計應(yīng)根據(jù)不同類型家庭情況，如單身,、兩口之家（尤其是退休老人）等,，以家庭類型系數(shù)調(diào)整予以增加免征面積。針對同一城市不同區(qū)域房價差異較大的情況,，可以考慮確定基準區(qū)域的免征面積,，通過價格系數(shù)予以區(qū)別對待,。不同城市住房緊張程度不同，則可通過基準區(qū)域的選擇調(diào)整平均正常自住面積,。房產(chǎn)稅應(yīng)設(shè)定為市縣級地方稅,，中央政府在決定稅制基本框架的基礎(chǔ)上，授予地方政府一定的稅制調(diào)整權(quán)限,，以適應(yīng)不同地區(qū)的實際情況,，抑制投機住房需求。稅率設(shè)定可由中央做原則規(guī)定,，應(yīng)不低于1%,，甚至可以采取累進稅制。
房產(chǎn)稅的實際推行應(yīng)從增量房起步,，逐步向存量房覆蓋,。這才能有效回應(yīng)社會對于炒房問題的關(guān)注，擠出現(xiàn)有大量空置存量商品房,，抑制房價上漲,，同時不增加住房市場剛性需求的持有成本。
建議僅免征人均標準40平米,，一是要保證對房地產(chǎn)市場投機行為足夠的打擊力度,；二是展望未來。隨著新型城市化戰(zhàn)略的實施,，需要給幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本的居住空間,，城市土地資源緊缺的壓力進一步增加。從長遠看,，人均40平米是中國較為合理,、寬裕的居住空間水平。在土地空間有限的國情下,，如果人人都希望占有過大面積,，其結(jié)果必然是房價的加速上漲。缺乏保有環(huán)節(jié)稅費調(diào)節(jié)手段,，或者調(diào)節(jié)力度不夠,，房價的更多上漲實質(zhì)上是對免征面積之下購房者的一種隱性稅收。因此從整體上看,，不能認為不開征房產(chǎn)稅,，或者免征面積更高就是降低稅負，差別只在于是隱性稅收還是顯性稅收,，誰來承擔(dān)稅收,。