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　　隨著城市建設(shè)進入存量提升階段，城市更新改造逐漸成為主戰(zhàn)場,，在這一過程中,，每個城市都面臨著機遇和挑戰(zhàn)。作為國家中心城市和超大城市之一,，上海經(jīng)過30多年大規(guī)模舊區(qū)改造和城市更新,，城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。然而,，相關(guān)更新改造工作仍十分繁重,，亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在摒棄“大拆大建”模式的情況下,，如何實現(xiàn)居民生活改善,、歷史文脈傳承的協(xié)同共進？怎樣實現(xiàn)財務平衡,，吸引更多的社會力量參與,？

　　《經(jīng)濟參考報》記者獲悉，隨著上海市城市更新促進會召開第一屆第一次會員大會,，未來上海市城市更新促進會,、上海市城市更新中心、上海城市更新基金將同步建設(shè)推進,，實現(xiàn)政府,、企業(yè)、社會等各方共同發(fā)力,，構(gòu)建本市城市更新生態(tài)體系,，助力城市更新行動提速升級,。通過一系列工作機制的創(chuàng)新，上海同步促進城市功能優(yōu)化,、民生保障,、品質(zhì)提升和風貌保護，努力走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑,。

　　直面“雙選題”：在保護歷史風貌中推進城市更新

　　梧桐掩映之下,，不同時期的花園洋房、聯(lián)體別墅和新式里弄依次排列,，特色小店與辦公園區(qū)穿插其中……實施城市更新后的上海市長寧區(qū)武夷路,，不僅保留了豐富多樣、特色鮮明的文化肌理,，居住,、工作、生活消費等功能配套也一應俱全,。

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上圖：2020年12月9日,，在位于上海楊浦區(qū)的老房子里，邱燕萍沿著閣樓樓梯上樓,，身后就是僅夠一人使用的衛(wèi)生間,。

下圖：2020年12月30日，邱燕萍在位于上海青浦區(qū)的新房里看電視,。

新華社記者　方喆　攝?

　　“以前我們這里‘拎馬桶’比較普遍，比如武夷路305弄,，不少家庭擠在20平方米左右的房子里,，幾十年來一直過著蝸居生活。從2018年開始,，隨著舊改推進,，很多人住上了寬敞明亮的大房子?！睆男【蜕钤谖湟穆返拈L寧區(qū)華陽路街道潘東居委會主任方仁林說,。

　　記者看到，武夷路在改造中保留了原菜市場功能,，納入了便民中心,、社區(qū)文化、公共綠地等功能性設(shè)施,，整條街煥新成為有生活,、有文化、有溫度的活力社區(qū),。

　　“舊區(qū)改造既要滿足原住民改善居住條件的需求,，又要傳承歷史文脈、保護歷史風貌，從而呈現(xiàn)出一種高品質(zhì)的‘煙火氣’,?！鄙虾３鞘泄部臻g設(shè)計促進中心主任徐妍說。

　　如何在舊改中,，實現(xiàn)居民生活改善,、歷史文脈傳承的協(xié)同共進，進而提升城市魅力,？加快建設(shè)“人民城市”的上海,，近年來通過創(chuàng)新思路和工作機制，加大政策和資金支持力度,，正在努力答好這道無處不在的“雙選題”,。

　　黃浦區(qū)喬家路里弄的書隱樓是一座擁有250多年歷史的藏書樓，受制于私人產(chǎn)權(quán)問題,，保護更新工作一直無法實質(zhì)性推進,。上海市城市更新中心以舊改為契機，出面理清復雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,，將這座私家園林建筑收歸國有,，隨即展開緊急搶修和更新方案論證工作。

　　被稱為“海上第一名園”的舊式石庫門里弄張園,，在實施保護性征收時,，動遷了1100多戶居民，在改善百姓居住條件的同時,，未來將打造留住城市記憶的歷史風貌街區(qū),。

　　“目前，上海舊改到了攻堅階段,，越是‘啃最難啃的骨頭’,，越要更加堅定不移地保留保護城市文脈。保留保護好歷史風貌和歷史建筑,，是上海城市建設(shè)及更新思路的升級,。”上海市住建委主任姚凱說,，城市發(fā)展要算大賬,、算長遠賬，經(jīng)濟社會發(fā)展不可偏廢,。

　　上海市委書記李強指出,，要以科學態(tài)度、“繡花功夫”做好保護利用的大文章,，在保護中更新,、在更新中更好保護,，做到處處見歷史、處處顯文化,，更好塑造城市軟實力的神韻魅力,，更好彰顯高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活,、高效能治理的生動圖景,。

　　按下加速鍵：高效構(gòu)建城市更新生態(tài)體系

　　“以前一年做1000戶就算舊改大項目了，2020年以來的項目幾乎全是2000戶以上一起開動,?！币晃蛔?012年就在北外灘從事舊改工作的基層干部坦言，上海城市更新速度不斷加快,，他們的征收周期也從以“年”為單位計算壓縮到以“月”為單位計算,。“2020年下半年到2021年上半年,，北外灘一年的征收量就超過前八年總和,，惠及居民2.1萬戶?！?/p>

　　近年來,，上海舊改速度明顯加快，每年為3萬余戶老城廂居民解決最“急難愁盼”的居住問題,。據(jù)上海市住建委數(shù)據(jù),，2017年上海中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造約40萬平方米，2018年約完成45萬平方米,，2019年約完成55萬平方米,，2020年約完成75.3萬平方米，2021年完成90.1萬平方米……

　　舊改跑出“加速度”,，得益于上海的城市更新生態(tài)體系——城市更新中心,、城市更新基金和城市更新促進會——同步建設(shè)推進,，政府,、企業(yè)、社會,、研究等各方力量共同發(fā)力,，構(gòu)建起完整的城市更新工作體系。

　　首先,，做強城市更新中心,。2020年7月，上海市城市更新中心成立,，由功能性國企上海地產(chǎn)（集團）有限公司（以下簡稱上海地產(chǎn)集團）承擔相關(guān)職能,。作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺,，該中心負責具體推進舊區(qū)改造、舊住房改造,、城中村改造工作,，以及其他城市更新項目的實施。

　　上海地產(chǎn)集團董事長馮經(jīng)明介紹說,，上海市城市更新中心組建了規(guī)劃,、資金、招商和項目實施等專業(yè)團隊,，確保該中心更好地履行職能,。為充分發(fā)揮該中心的作用，上海市住建委,、發(fā)展改革委,、財政局、規(guī)劃資源局和房屋管理局等部門也為該中心賦權(quán)賦能,，并完善了相關(guān)配套政策和工作流程,，保障城市更新工作有力有序推進。

　　如何實現(xiàn)財務平衡是城市更新的老大難問題,?！艾F(xiàn)在留下的舊改地塊，是‘骨頭中的骨頭’,，歷史欠賬比較多,。”上海地產(chǎn)集團總裁管韜萍說,，之前舊改地塊上要求配建的公共設(shè)施基本都留給了現(xiàn)在的地塊,。

　　據(jù)上海地產(chǎn)集團首席投資運營官趙德和介紹，上海市城市更新中心可以在全市做統(tǒng)籌,，通過捆綁地塊,、優(yōu)化規(guī)劃、容積率轉(zhuǎn)移等方式實現(xiàn)項目的盈虧平衡,，并形成一個長期機制,。“傳統(tǒng)的舊區(qū)改造模式受制于土地出讓方式和利益平衡需要,，存在各自為政,、系統(tǒng)割裂、功能缺失,、風貌各異等問題,。城市更新中心的成立有利于整體規(guī)劃，打破碎片化建設(shè),，推進區(qū)域開發(fā),，可提高城市更新項目的建設(shè)質(zhì)量和配套水平,。”

　　管韜萍表示,，以前是“一地一策”,，缺乏綜合平衡，資源利用效率不足,，上海市城市更新中心則實現(xiàn)了在全市層面算大賬,、算動態(tài)賬、算長遠賬,。

　　對歷史風貌保留保護的要求日益提高,，也增加了財務平衡的難度。若僅僅依靠區(qū)財政資金,，難以做好“雙選題”,。上海市城市更新中心創(chuàng)新探索出“市區(qū)聯(lián)手，政企合作”的城市更新模式,，由上海地產(chǎn)和相關(guān)區(qū)屬國企組建項目公司,，投入資金比例為6：4，并按照投資比例分攤盈虧,。

　　趙德和說,，圍繞加快城市更新的目標任務，上海市城市更新中心成為承接政府戰(zhàn)略決策和運作市場資源的轉(zhuǎn)換平臺,，加速了資金周轉(zhuǎn),，實現(xiàn)了長期綜合平衡；同時該中心也通過常態(tài)化機制,，讓政府各有關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn),、各司其職，明確了各個工作層面的責任主體,，減少了部門之間的行政壁壘,，提高了工作效率?！斑^去,，從征收到交地，耗費五至六年是普遍現(xiàn)象,；采取新模式后,，這一過程明顯加快,，以虹口17街坊為例,，該地塊從征收到交地周期僅耗費一年?！?/p>

　　其次,，成立城市更新基金,。去年以來，上海在城市更新融資方面也獲得“源頭活水”,。

　　2021年6月,，總規(guī)模約800億元的上海城市更新基金成立。該基金為目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金,，將定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項目,。2022年2月，該基金的引導基金——上海城市更新引導私募基金合伙企業(yè)（有限合伙）注冊成立并完成備案,，注冊資本為100.02億元,。

　　據(jù)悉，引導基金的投資領(lǐng)域?qū)⒕劢褂谏虾Ｊ谐菂^(qū)的舊城改造,、歷史風貌保護,、租賃住房等城市更新項目。馮經(jīng)明表示,，上海地產(chǎn)集團將積極探索“市區(qū)聯(lián)手,、政企合作、以區(qū)為主”的舊改工作新模式,，努力發(fā)揮功能類國企在完成舊改重大任務中的主力軍,、攻堅隊作用，把舊改“洼地”變成“功能提升,、經(jīng)濟發(fā)展,、城市治理”的高地，推動城市高質(zhì)量發(fā)展,。

　　去年9月出臺的《上海市城市更新條例》明確,，市、區(qū)人民政府應當安排資金,，對舊區(qū)改造,、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項目予以支持,。條例既鼓勵通過發(fā)行地方政府債券等方式籌集改造資金,，也鼓勵金融機構(gòu)依法開展多樣化金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，滿足城市更新融資需求,。

　　“有了穩(wěn)定的機制保障,，我們就可以用市場化手段加快資金的使用效率和周轉(zhuǎn)率?！惫茼w萍說,，上海地產(chǎn)集團通過引進社會資本，放大了資金的杠桿效應,。

　　此外,，籌建城市更新促進會,。2月23日，上海市城市更新促進會召開第一屆第一次會員大會,。作為上海城市更新領(lǐng)域的引領(lǐng)性研究和促進機構(gòu),，該促進會將集聚各方力量，組織開展城市更新領(lǐng)域內(nèi)的課題研究,、信息交流,、決策論證、政策評估,、咨詢服務等活動,，協(xié)助有關(guān)部門推進工作，推動上海城市更新實踐發(fā)展,。

　　據(jù)悉,，上海市城市更新促進會是由上海地產(chǎn)集團、上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司,、上海地產(chǎn)城市更新投資管理有限公司等單位共同發(fā)起,，近百家相關(guān)單位和個人共同參與成立的地方性、非營利性,、專業(yè)性社會團體,。

　　當選上海市城市更新促進會第一屆理事長的馮經(jīng)明表示，2022年是上海市中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造的收官之年,，上海城市建設(shè)將進入存量更新階段,。

　　“在此背景下，上海地產(chǎn)集團會同各類主體,，籌建上海市城市更新促進會,。”管韜萍說,，成立上海市城市更新促進會的初衷主要有三：一是匯聚力量與智慧,，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗做法，協(xié)助有關(guān)部門共同深入推進上海城市更新行動,，尤其要把專家,、學者、各類實踐主體共同匯集起來,，群策群力,、拓展思路，交流提高,；二是深入探索城市更新模式,，推動上海市新一輪城市更新項目實施；三是充分發(fā)揮多平臺組合優(yōu)勢，打造城市更新的完整框架體系,。

　　立法保障機制創(chuàng)新　走出一條城市更新新路徑

　　姚凱表示，經(jīng)過30多年大規(guī)模舊區(qū)改造和城市更新,，上海城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善,。未來，上海將繼續(xù)加快實施城市更新行動步伐,?！吧虾３鞘懈鹿ぷ魅允址敝兀€有大量的低品質(zhì)住宅,、老舊商辦物業(yè),、低效工業(yè)用地以及各類老舊設(shè)施，亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、加快更新,。”

　　業(yè)內(nèi)人士普遍認為,，城市更新是城市發(fā)展永恒的主題,。隨著城市建設(shè)進入存量提升階段，城市更新改造成為一個主戰(zhàn)場,。上海通過創(chuàng)新思路和工作機制,，努力實現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進,，有望走出一條可復制可推廣的城市更新新路徑,。

　　一是開門做規(guī)劃，立法做保障,。

　　城市更新,，要做到有法可依。上海2021年出臺《上海市城市更新條例》,，保障城市更新為市民創(chuàng)造高品質(zhì)生活,，傳承歷史文脈，提高城市競爭力,、增強城市軟實力,。

　　《上海市城市更新條例》將“人民城市人民建”理念落到實處。比如,，條例提出,，設(shè)立城市更新專家委員會制度，城市更新計劃需經(jīng)專家委員會評審,。條例還明確了城市更新的公眾參與機制,，公眾在城市更新活動的全流程都可參與，并享有知情權(quán)、參與權(quán),、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四種權(quán)利,。

　　二是精準施策，妥善處理好保護與開發(fā)的關(guān)系,。

　　“要拆的堅決拆,，要留的堅決保護，在舊改中政府要因地制宜,、精準施策,，不能搞‘一刀切’?！鄙虾Ｊ蟹课莨芾砭志珠L王楨表示,，有的房屋沒有修繕和保護價值，有的街區(qū)僅保留肌理即可,，有的歷史建筑需要保留原物,、修舊如舊。哪些拆,、哪些留都要建立標準,，讓基層隊伍心里“有個賬本”。

　　上海黃浦城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司有關(guān)負責人說,，上海在舊改中,，除了優(yōu)秀歷史建筑，還會盡量保護一些沒有“身份”但有保留價值的建筑,。設(shè)計單位會針對一些有保留價值的街區(qū)或建筑進行甄別,，然后組織專家進行論證，盡量把工作做在前面,。

　　三是堅持活化利用,，讓歷史建筑回歸百姓生活。

　　在上海市長寧區(qū)延安西路上,，從名人故居,、歷史建筑改造而來的“上生新所”，已成為遠近聞名的“打卡”地標,，吸引了大量市民游客到訪,。“對歷史建筑最好的保護就是合理利用,?！比f科集團開發(fā)經(jīng)營本部首席合伙人張海認為，城市更新的目的在于讓歷史建筑重新回歸老百姓的生活,，既打造公共空間,，更激發(fā)城市活力,。

　　上海交通大學設(shè)計學院教授王林表示，上海的城市更新方式是在幫助老百姓告別蝸居生活的同時,，通過“以用促?！钡确绞剑瑢崿F(xiàn)百姓獲得感和城市魅力的雙提升,。