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　　中國(guó)區(qū)域發(fā)展正呈現(xiàn)新特征，中心城市,、都市圈和城市群時(shí)代已經(jīng)到來(lái),，京津冀協(xié)同發(fā)展,、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化,、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，正在成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要增長(zhǎng)極,。區(qū)域發(fā)展在差異化,、一體化與互補(bǔ)性中前行，仍然面臨空間發(fā)展統(tǒng)籌不足,、省市事權(quán)劃分不清,、一體化配套機(jī)制不完善等問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制,。要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展,，創(chuàng)新政府治理方式將是長(zhǎng)期命題。如何發(fā)揮好政府角色和市場(chǎng)手段“兩只手”的作用?

　　27日下午,，論壇舉行“中國(guó)區(qū)域發(fā)展的都市圈時(shí)代”分會(huì),，《財(cái)經(jīng)》雜志執(zhí)行主編、《財(cái)經(jīng)》智庫(kù)總裁張燕冬,、華夏幸福產(chǎn)業(yè)研究院院長(zhǎng)顧強(qiáng),、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康、中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家兼研究所所長(zhǎng)李迅雷,、北京師范大學(xué)都市圈研究中心主任劉學(xué)敏,、中國(guó)國(guó)務(wù)院參事、北京大學(xué)光華管理學(xué)院特聘教授徐憲平和中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員張燕生就中國(guó)區(qū)域發(fā)展都市圈時(shí)代的現(xiàn)狀和未來(lái)進(jìn)行深入探討。

　　優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代化都市圈

　　徐憲平說(shuō),，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈,，比起構(gòu)建跨區(qū)域城市群，更能產(chǎn)生積極的落地效應(yīng)和示范效應(yīng),。2010年,，我在發(fā)改委工作的時(shí)候，負(fù)責(zé)編輯了全國(guó)的功能區(qū)規(guī)劃,，對(duì)我們國(guó)家960萬(wàn)平方公里資源環(huán)境的承載能力進(jìn)行了分析評(píng)估,。在確定農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的同時(shí),，劃分了21個(gè)城市群,。當(dāng)時(shí)預(yù)測(cè)未來(lái)中國(guó)人口的高峰為14多億，10億城鎮(zhèn)人口就集中分布在21個(gè)城市群,。

　　2014年3月份出臺(tái)了國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,，特別是十九大，提出中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展是以城市群為主體形態(tài),、帶動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,。但客觀上講，各區(qū)在過(guò)去的一段時(shí)期,，無(wú)論是在區(qū)域的發(fā)展中,，還是在城市化的發(fā)展中都存在一個(gè)比較突出的問(wèn)題：一些區(qū)域戰(zhàn)略確定的地理單元太大，包括十幾個(gè)省,，各城鎮(zhèn)間難以形成針對(duì)性,、差別性的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，缺乏區(qū)域間協(xié)同發(fā)展機(jī)制,。

　　現(xiàn)代化都市圈是以超大,、特大城市為強(qiáng)大支撐，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的緊湊型,、緊密型的空間生態(tài),，基本上在一個(gè)省的行政區(qū)劃內(nèi)，如說(shuō)長(zhǎng)三角的南京都市圈,，杭州都市圈,，長(zhǎng)江中游城市群的武漢都市圈，重慶都市圈,，成都都市圈,，關(guān)中平原的西安都市圈，基本可形成共識(shí),，整合資源,，探索創(chuàng)造可以一體化發(fā)展,、差異化發(fā)展的都市圈經(jīng)驗(yàn)和模式。都市圈創(chuàng)造出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)可以以圈帶群,，逐步推廣,。

　　張燕生認(rèn)為，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì),，粵港澳大灣區(qū)是在一個(gè)國(guó)家,，二種制度，三個(gè)關(guān)稅區(qū)的情況下,，推動(dòng)粵港澳下一步建設(shè)國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群,。

　　根據(jù)粵港澳的規(guī)劃，一是要以港深帶動(dòng)?xùn)|莞和惠州– 整個(gè)珠三角東岸地區(qū)的發(fā)展,?；浉郯拇鬄硡^(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面存在差異。從全社會(huì)研究和經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例來(lái)看,，深圳的研發(fā)強(qiáng)度4.13,，一年投創(chuàng)新的錢(qián)900億。廣州的研發(fā)強(qiáng)度2.6,，香港的研發(fā)強(qiáng)度0.73,，一年投創(chuàng)新的錢(qián)，大致上應(yīng)該是155億,?？梢?jiàn)，在粵港澳大灣區(qū)最有創(chuàng)新活力的地方是深圳,。但是,，深圳在基礎(chǔ)研究,、一流大學(xué)和人才,、應(yīng)用研究、一流科研院所和開(kāi)發(fā)試驗(yàn)研究,，以及共性技術(shù),、公共技術(shù)研究創(chuàng)新鏈領(lǐng)域缺乏優(yōu)勢(shì)，而香港在這方面優(yōu)勢(shì)明顯,，它有四所一流的大學(xué),，有一流的多層次資本市場(chǎng)和直接融資效率最高的現(xiàn)代金融，而且香港的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)具有世界級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),。因此,，香港和深圳的合作是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，香港的優(yōu)勢(shì)恰恰是深圳的短板,，深圳的優(yōu)勢(shì)恰恰是香港的短板,。

　　二是廣佛,。廣州下一步要打造國(guó)際大都市，廣州的商貿(mào),，廣州的大學(xué),，廣州的服務(wù)是很強(qiáng)的，它是一個(gè)很包容的城市,。佛山是草根經(jīng)濟(jì),，傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)達(dá)。佛山有二家龍頭企業(yè)都進(jìn)入了世界500強(qiáng),，一家是房地產(chǎn)企業(yè)碧桂園,，它計(jì)劃在未來(lái)幾年拿出800億人民幣，研發(fā)建筑機(jī)器人和建筑智能化;還有一個(gè)企業(yè)是美的,，美的去年的銷售額超過(guò)了2600億,，在工業(yè)機(jī)器人、智能化,，自動(dòng)化方面力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量增長(zhǎng),。

　　粵港澳大灣區(qū)再現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但核心要解決三個(gè)問(wèn)題,，一是動(dòng)能轉(zhuǎn)化,，二是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，三是模式轉(zhuǎn)換,。未來(lái),，粵港澳大灣區(qū)要打造成國(guó)際一流灣區(qū)，就要解決高端支撐和未來(lái)環(huán)境的支撐,。

　　其余幾個(gè)地區(qū)如海南,，2020年打造成中國(guó)特色自由貿(mào)易港，成為全球開(kāi)放程度最高的區(qū)域,，根據(jù)國(guó)家的指導(dǎo)意見(jiàn),，2035年海南的營(yíng)商環(huán)境要躋身全球前列，香港的營(yíng)商環(huán)境目前全球第四,。海南要成為全球開(kāi)放程度最高的區(qū)域,，核心問(wèn)題就是要解決體制建設(shè)，能力建設(shè),。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的下游城市已經(jīng)進(jìn)入到了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),，中游城市群依然處在投資驅(qū)動(dòng)，上游城市群仍然處在資源驅(qū)動(dòng),，因此如何解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,，解決不平衡發(fā)展，這是我們目前需要解決的問(wèn)題,。

　　顧強(qiáng)認(rèn)為,，可以微中心建設(shè)來(lái)促進(jìn)都市圈空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和高質(zhì)量的發(fā)展,。中國(guó)都市圈與國(guó)際比較，差距不在核心區(qū),，主要在微中心和節(jié)點(diǎn)城市上,。世界上有若干個(gè)大都市圈，如東京的核心區(qū)962萬(wàn)人,，其都市圈在第二圈第三圈層20-50萬(wàn)人口的城市有18個(gè),，北京核心區(qū)有1634萬(wàn)人，但微中心,、節(jié)點(diǎn)城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的都市圈,。北京20-50萬(wàn)的城市只有7個(gè)，差距明顯,。北京周邊的城市大部分是一,、二萬(wàn)人，并沒(méi)有達(dá)到和都市的核心區(qū)有高效的連接,。究其背后的原因,，一是城市規(guī)劃理念滯后、資源配置錯(cuò)位,、跨行政區(qū)不能統(tǒng)籌;二是沒(méi)有把節(jié)點(diǎn)城市,、微中心建設(shè)發(fā)展納入都市圈空間規(guī)劃體系和范疇，以促進(jìn)都市圈空間體系結(jié)構(gòu)的集約化和合理化,。

　　我們定義的都市圈是通勤范圍在一小時(shí)內(nèi),，可實(shí)現(xiàn)高效連接及融合的網(wǎng)狀的城鎮(zhèn)體系。北京已經(jīng)批復(fù)了2035城市規(guī)劃,，周邊的一些城市都是2035版城市規(guī)劃,，但城市發(fā)展已經(jīng)跨行政區(qū)了。所以,，要促進(jìn)都市圈空間的合理化,，促進(jìn)都市圈高質(zhì)量發(fā)展，首先是要把周邊的微中心和節(jié)點(diǎn)城市納入到我們的都市圈規(guī)劃?，F(xiàn)在國(guó)家有關(guān)部門(mén)也正在推動(dòng)都市圈空間規(guī)劃的編制,，如果有這一輪的規(guī)劃,，把節(jié)點(diǎn)城市的建設(shè)納入其中,，對(duì)于我們未來(lái)無(wú)論是都市圈的發(fā)展，還是城市群的發(fā)展,，都有非常重要的意義,。

　　都市圈時(shí)代需要都市圈思維

　　劉學(xué)敏認(rèn)為，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到都市圈時(shí)代,，要確立一種都市圈的思維,。改革開(kāi)放以來(lái),，我們國(guó)家的城市化快速推進(jìn)，目前城市化已近60%,?？焖偻七M(jìn)的城市化，特別是大城市,，特大城市導(dǎo)致的結(jié)果,，是產(chǎn)業(yè)的聚集和人口的聚集，客觀上造成了一個(gè)結(jié)果,，就是都市圈化,，也就是一個(gè)大城市通過(guò)圈層向外圍擴(kuò)散。表現(xiàn)在四個(gè)方面,，一是人口的都市圈化,，人口同時(shí)向核聚集，同時(shí)也向外層的圈層聚集,，而且外層的圈層聚集速度更快,。我們做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì)，上海市2010年-2017年城市片區(qū)人口的增長(zhǎng)大體是60多萬(wàn),，但是周邊的圈層擴(kuò)散是它的二倍 -125萬(wàn)左右,。

　　二是就業(yè)通勤的都市圈化，城市的溢出效應(yīng),，加之中心城市生活成本越來(lái)越高,，人們不得不選擇職住分離的生活方式，生活在成本相對(duì)便宜的另一個(gè)行政區(qū)域,，跨行政區(qū)的通勤已經(jīng)成為可能,，也形成了規(guī)模。在北京,，可以看到每天通勤來(lái)回流動(dòng)的人非常多,，形成了一定的規(guī)模。

　　三是空間擴(kuò)張的都市圈化,。城市的擴(kuò)張它是有圈層的,，圈層的擴(kuò)張是隨著廊道或者軸帶向外擴(kuò)張的，有很深刻的自然地理和人文地理的背景,，結(jié)果是使外圍的節(jié)點(diǎn)城市,，開(kāi)始網(wǎng)狀化的發(fā)展。

　　四是產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的都市圈化,。中國(guó)都市圈時(shí)代已經(jīng)到來(lái),，這是一個(gè)高度經(jīng)濟(jì)一體化的經(jīng)濟(jì)圈，要求我們必須摒棄原來(lái)城市化的壓力,，必須按照都市圈的思維來(lái)思考問(wèn)題,，用系統(tǒng)的思維,、創(chuàng)新的思維重新審視未來(lái)的城市化。

　　都市圈的制度創(chuàng)新

　　徐憲平認(rèn)為,，政府在推進(jìn)都市圈的建設(shè)中,，重在破除體制機(jī)制的障礙。政府主要的著力點(diǎn)是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化,，推進(jìn)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化,，特別是建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。從以往的實(shí)踐來(lái)看,，政府抓的最有成效的事情就是基礎(chǔ)設(shè)施一體化,，從高鐵到地鐵，從路網(wǎng)到樞紐,，這些年一年一個(gè)大變化,。最難辦的是基本公共服務(wù)的均等化，因?yàn)檫@涉及到要拿出真金白銀,，涉及到中央與地方,、省與市的財(cái)權(quán)和行政權(quán)分配。當(dāng)前最緊迫的是要破除城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu),，這是體制改革最大的難點(diǎn),。這個(gè)體制破除了，才能逐步推動(dòng)在城市圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和融合發(fā)展,。

　　我們國(guó)家2018年城鎮(zhèn)化率59.58%,，戶籍城鎮(zhèn)化率只有43.37%，這里面差了16.21個(gè)點(diǎn),。去年13.95億的人口中,，按照這個(gè)算，8.3億的城鎮(zhèn)人口中有2.2億的農(nóng)民工,。我一直建議,，這些農(nóng)民工是否可以居住在城里，有穩(wěn)定的職業(yè)和居所;只要在城里居住和工作年滿10年或者是15年以上的,，是否可一次性解決戶籍和他們的后顧之憂,。這個(gè)問(wèn)題的解決，不僅是解決了一個(gè)社會(huì)問(wèn)題,，同時(shí)有利于擴(kuò)大消費(fèi),，擴(kuò)大投資。2018年農(nóng)村居民的年均收入1.46萬(wàn),，城鎮(zhèn)居民的年均收入3.92萬(wàn),，農(nóng)民工的年均收入4.62萬(wàn)，他們不是包袱,，而是財(cái)富,。

　　李迅雷希望以人的自由流動(dòng)為前提，來(lái)打破區(qū)域間的壁壘,，消除種種行政體制的約束,，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略要進(jìn)行及時(shí)修正，從而推動(dòng)都市圈的發(fā)展,。從80年代初推行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,，分別經(jīng)歷了沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，接下來(lái)是西部大開(kāi)發(fā),，振興東北,、中部崛起，到現(xiàn)在的粵港澳大灣區(qū),，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化等等,，這些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃總體是應(yīng)該認(rèn)可的，但也存在一些問(wèn)題,，值得反思,。如說(shuō)沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，現(xiàn)在有一半的城市欣欣向榮,，還有一半的城市已經(jīng)走下坡路了,，因?yàn)橘Y源是有限的，一些城市的繁榮,，必會(huì)帶來(lái)另外一些城市的沒(méi)落,。如粵港澳和長(zhǎng)三角在吸納人流上有一定效應(yīng)，2018年的數(shù)據(jù),，廣東省增加了80萬(wàn)人,，浙江增加了50萬(wàn)人口，更有可能形成上海和杭州相連的都市圈,。北京的虹吸作用肯定是有的,，但是北京的輻射力到底有多大呢?規(guī)劃沒(méi)有錯(cuò)，但是需要有相關(guān)的制度做配套,。要形成都市圈,，但戶籍制度限制了人口的流入，這樣的都市圈是建立不起來(lái)的,。東京的人口占到了全國(guó)人口的1/3,，首爾占到了1/4，巴黎可能要占到整個(gè)法國(guó)的1/5,，紐約人口是全國(guó)的8%-9%,。但上海人口只占到3%，2035年上海的人口不能超過(guò)2500萬(wàn)，這勢(shì)必會(huì)影響都市圈的發(fā)展,，必要時(shí)可考慮減少上海的農(nóng)業(yè)用地,，以增加人口流入。廣東做得比較好,，廣州和佛山已經(jīng)基本形成一個(gè)區(qū)域了,。北京要更加反思城市規(guī)劃，都市圈的設(shè)計(jì)上,，怎么樣做更加合理,。因?yàn)閺淖匀粭l件來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角的自然條件是最優(yōu)的,。東京的條件不如上海,，但是已經(jīng)吸納了這么多人口，到目前為止,，日本的人口已經(jīng)負(fù)增長(zhǎng),，但是東京都市圈的人口還在增長(zhǎng)。

　　賈康希望,，都市圈的發(fā)展建設(shè)可以推動(dòng)中國(guó)配套改革的深水區(qū)的攻堅(jiān)克難,。中央地方的體制關(guān)系，是中央關(guān)于配套改革里面作為改革重點(diǎn)的一個(gè)特定問(wèn)題?，F(xiàn)在推進(jìn)財(cái)政改革,，需要中央地方之間事權(quán)合理化，清晰化,。涉及到都市圈的發(fā)展,，各個(gè)地方各有特色，各自強(qiáng)調(diào)自己特色,，爭(zhēng)取中央層面的補(bǔ)助,，這也是可以理解的。在支持財(cái)政政策發(fā)揮作用的過(guò)程中,，須堅(jiān)持1994年推出的分稅制?，F(xiàn)在地方層面感受到的地方財(cái)政困難，土地財(cái)政之下的短期財(cái)政危機(jī)明顯,，問(wèn)題在于省級(jí)以下沒(méi)有很好地執(zhí)行分稅制,，而是搞了分成制和包干制。在都市圈的發(fā)展中,，可通過(guò)三層級(jí)分稅制的落地,，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　關(guān)于依托體制變革,、發(fā)揮都市圈的財(cái)政作用,，賈康強(qiáng)調(diào),，一是在都市圈發(fā)展過(guò)程中，要認(rèn)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共性,，即市場(chǎng)決定論,。各個(gè)都市圈有其特色和側(cè)重點(diǎn)，北京更多要強(qiáng)調(diào)政治中心,、文化中心,、科創(chuàng)中心,，上海要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)中心,，航運(yùn)中心、科技創(chuàng)新中心等等,，這些特色會(huì)真正發(fā)揮其潛力和活力,。二要強(qiáng)調(diào)有為政府，政府必須發(fā)揮自己的作用,，興利除弊,。守正是第一位的，還要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),。政府要牽頭把各個(gè)都市圈的規(guī)劃落實(shí)好,，做到規(guī)劃先行，規(guī)劃需經(jīng)受歷史的考驗(yàn),。三是政府發(fā)揮作用的過(guò)程中,，要保障基本公共服務(wù)均等化，更多地接納從農(nóng)村進(jìn)入城市的人,，使其盡快融入城市,。要達(dá)到基本公共服務(wù)均等化，就要有機(jī)制創(chuàng)新,，比如政策融資下的PPP,，財(cái)政過(guò)去追求放大效應(yīng)。