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美國弗吉尼亞州一處建筑工地,。新華社發(fā) |
目前,，我國保障房建設(shè)面臨的突出困難是資金不足：地方政府財力不濟(jì),，社會資金介入不夠……而其他一些國家在保障房建設(shè)融資方面采取了不少效果很好的做法,，比如發(fā)揮政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)作用、引導(dǎo)私人資本介入和輔以不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品來撬動資本市場的力量等等,，為我國解決保障房建設(shè)資金困難帶來諸多啟示,。
美國：融資主體向市場化轉(zhuǎn)變
自上世紀(jì)30年代以來,，美國開始發(fā)展保障性住房體系,。經(jīng)過80余年的摸索,，美國已建立起一套多元化的保障房融資體系，融資主體也經(jīng)歷了由政府為主向市場為主的轉(zhuǎn)變,。目前，美國保障房建設(shè)與投資的70%是私營開發(fā)商,，整個融資體系已呈現(xiàn)出高度市場化,、金融化的特征。其中,，美國首創(chuàng)的低收入住宅返稅政策(LIHTC)以及房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)模式,，通過以市場化的方式吸引社會資金介入保障性住房項目,，使保障房建設(shè)找到了可持續(xù)的融資之道。
融資主體轉(zhuǎn)為市場
20世紀(jì)30年代至70年代,，為解決受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊的弱勢群體和戰(zhàn)后大量涌入移民的住房問題,，美國保障性住房建設(shè)逐漸增加，其中20世紀(jì)50年代至70年代是公共住房建設(shè)的高峰期,，這一期間以政府直接資助為主要特點(diǎn),。
1934年，美國政府成立聯(lián)邦住房管理局(住房和城市發(fā)展部的前身)和房利美,。前者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理保障房,，后者主要在一級市場上購買和證券化住房抵押貸款，確保購房者有大量可供使用的貸款資金,。同時,，美國政府還成立了聯(lián)邦儲蓄和貸款保險公司，防止金融危機(jī)帶來的銀行清償困難,。這些保障房制度與措施一直維持到20世紀(jì)60年代,。
隨著供求關(guān)系逐步好轉(zhuǎn)以及保障房本身引發(fā)的一些問題的出現(xiàn)，如房屋質(zhì)量不高,、貧民窟化等,，美國從20世紀(jì)80年代開始適時調(diào)整政策，逐步將保障性住房建設(shè)的融資主體從公共部門轉(zhuǎn)為私人資本,，政府極少直接參與投資,，而是推行住房補(bǔ)貼計劃，變直接投資者為管理者,，吸引更多投資者進(jìn)入房地產(chǎn)市場,。
政府向住宅建筑商提供住房開發(fā)資金、維修資金,、低息開發(fā)貸款,、貸款貼息、貸款擔(dān)保等,，以及向住房建筑者和租房機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠,、利息抵稅等“開發(fā)補(bǔ)貼”。比如,，開發(fā)“農(nóng)村租賃房”項目的地產(chǎn)商就可以獲得實(shí)際利率1%,、長達(dá)30年的優(yōu)惠貸款。同時,，美國政府還支持金融機(jī)構(gòu)通過金融創(chuàng)新拓寬融資渠道,，在利率安排、還款方式、還款期限上進(jìn)行創(chuàng)新,，鼓勵信貸資金進(jìn)入保障房建設(shè)與維護(hù)領(lǐng)域,。
總體而言，盡管不同時期美國政府對保障房的資助形式不一樣,，但對保障房的財政預(yù)算一直比較充足,。美國通過出臺完備的配套財稅政策，將政府收入的主要來源——房地產(chǎn)稅作為保障性住房長期穩(wěn)定的資金來源,。
“稅收抵免”鼓勵開發(fā)商
在美國支持保障房建設(shè)資金的各項政策中,，只針對保障房開發(fā)商才提供優(yōu)惠的低收入住宅返稅政策(LIHTC)發(fā)揮了重要作用。這一政策的核心是以抵免稅收的方式鼓勵開發(fā)商興建針對低收入家庭住房的工程,，促進(jìn)保障性住房的供給,。
這一政策始于美國1986年“稅收改革法案”。美國國內(nèi)稅務(wù)局(IRS)每年都會授予每個州一定的稅收抵免額度,。2002年,，抵免額度是每個居民1.75美元，從2003年開始,，聯(lián)邦政府每年根據(jù)通貨膨脹情況對人均抵免額進(jìn)行調(diào)整,。各州再將此分配給符合一定條件的項目開發(fā)者。
這些條件充分體現(xiàn)了保障性住房的特色,，首先,，房屋必須供出租，如用于出售,，必須已經(jīng)出租滿10年,；其次，至少需要滿足以下兩項條件之一：至少20%的住宅單位向地區(qū)收入中位線水平50%以下的家庭供應(yīng),，或是40%的住宅單位向收入在城市家庭收入中位線60%以下的家庭供應(yīng),，同時，這些家庭用于租金的支出不能超過家庭收入的30%,；第三,，每個房屋公共設(shè)施收費(fèi)都是設(shè)定好的；最后,，在約定的租金和收費(fèi)限制下需運(yùn)行滿30年,。
根據(jù)返還額度的不同，LIHTC分為兩類,，即9%稅收返還政策與4%的稅收返還政策,，大多數(shù)新建或翻新項目都能獲得9%的稅收返還，這意味著10年將總計返還相當(dāng)于建造成本的90%,。
一般情況下,，開發(fā)商在獲得稅收返還額度后,，會就此成立一家公司，將大部分股權(quán)出售給銀行或其他投資者,，降低了項目開發(fā)的資金成本，從而能提供低于市場租金水平的住宅,；而投資者也由此獲得了長期的收益,，可謂實(shí)現(xiàn)了多方共贏。
數(shù)據(jù)顯示,，自1986年實(shí)施LIHTC以來,，到2000年時，僅北卡羅來納州就有3.7萬個租賃住宅單位在該政策的推動下建成,，在全國范圍內(nèi),，截至2010年，這一數(shù)字超過180萬,。因此,，很多業(yè)內(nèi)人士稱LIHTC是推動美國保障性住房建設(shè)的最重要力量。
設(shè)信托基金拓寬融資渠道
美國還非常重視運(yùn)用金融創(chuàng)新手段來促進(jìn)房地產(chǎn)市場融資,，并于20世紀(jì)60年代最先開發(fā)出房地產(chǎn)信托基金(REITs),。盡管這一證券化產(chǎn)品并非只針對保障性住房，但這一模式的優(yōu)勢在于將回報期限較長的保障房項目進(jìn)行證券化銷售,，相當(dāng)于將遠(yuǎn)期收益變現(xiàn),，從而增強(qiáng)了項目的流動性，提高了對投資者的吸引力,，拓寬了融資渠道,，對于我國的保障房建設(shè)而言有較大的借鑒意義。
REITs專門用于房地產(chǎn)投資,、租賃開發(fā),、銷售和消費(fèi)，通過發(fā)行基金券(如受益憑證,、基金單位,、基金股份等)方式，將投資者的不等額出資匯集成一定規(guī)模的信托資產(chǎn),，再交給專門的投資機(jī)構(gòu)管理,，收益按照出資比例分享，風(fēng)險也是由參與者共同承擔(dān),。REITs屬于資產(chǎn)證券化的一種方式,，本質(zhì)是將低流動性的不動產(chǎn)，直接轉(zhuǎn)化為資本市場上可交易,、流動性較高的證券資產(chǎn),。REITs具有多方面優(yōu)勢：
首先，稅收優(yōu)惠。REITs在稅法上是一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,，根據(jù)1960年美國國內(nèi)稅收法案,，如果REITs將每年度盈利的大部分以現(xiàn)金紅利方式回報投資者，則無需繳交公司所得稅,，避免了對REITs和股東的雙重所得課稅,。
其次，多元組合,、流動性強(qiáng),。與只能投資于單個項目的產(chǎn)品相比，REITs可以投資于不同項目,、不同地區(qū)和不同類型的房地產(chǎn)項目及業(yè)務(wù),，有效降低投資風(fēng)險。值得一提的是,，美國REITs股本金低,，持股靈活。投資REITs每股只需要10至25美元,，對持股數(shù)量沒有限制,。
第三，持續(xù),、穩(wěn)定的回報,。雖然與股票投資相比有差距，但其收益高于債券資產(chǎn),，常常是國外壽險公司,、養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者青睞的長期投資工具。
也正因為上述特征,，REITs具有很強(qiáng)的融資能力,。自20世紀(jì)80年代開始，美國政府嘗試運(yùn)用房地產(chǎn)投資信托進(jìn)行廉租房建設(shè),，特別是1986年低收入住宅返稅政策頒布后,，廉租房房地產(chǎn)投資信托開始受到投資者熱捧。1986年一1995年,，美國共有80萬套中低檔住房投放市場,，其中很大一部分是房地產(chǎn)投資信托投資的廉租房項目。目前,，美國有超過200支REITs,，市場總值逾3900億美元。
德國：推住房儲蓄 助集資建房
德國的住房保障制度始于1847年,，經(jīng)過多年發(fā)展,，目前已形成一整套成熟的保障房金融體系,。其中，“先儲蓄后貸款”的住房儲蓄制度對籌集住房建設(shè)資金作出了巨大貢獻(xiàn),。針對住房合作社的集資建房,，德國政府通過多渠道補(bǔ)貼缺口部分：對于興建福利性社會住宅及私人建房等，德國政府也出臺財政稅收優(yōu)惠政策分別給予資助,。
融資四成來自住房儲蓄
德國的住房儲蓄制度效仿的是英國1775年建立的住房信貸合作社制度,。1924年，德國科隆成立了第一家住宅儲蓄銀行,。1931年，德國把住房儲蓄制度納入國家監(jiān)管,，并制定了專門法律,。20世紀(jì)50年代以來，隨著住宅建設(shè)的持續(xù)增長,，住宅儲蓄制度逐漸成熟,。
“先存后貸”是住房儲蓄制度的一個重要特點(diǎn)。一般來說,，潛在購房者先要根據(jù)自己的住房需要及儲蓄能力,，與住房儲蓄銀行簽訂儲貸合同，儲戶每月按合同約定存錢,，當(dāng)儲蓄額達(dá)到所需貸款額的40%-50%時,，才有資格獲得貸款。由于存在這種存貸時間差,，這些先期存入的儲蓄可以作為住房建設(shè)資金,，從而大大緩解住房建設(shè)融資壓力。比如,，德國住房儲蓄銀行,、住宅互助儲金信貸社、住宅信貸協(xié)會,、私營建筑協(xié)會,、公營建筑協(xié)會等，都是在吸收個人存款的基礎(chǔ)上發(fā)放房地產(chǎn)貸款,，為個人買房建房籌集資金,。其中，住房儲蓄銀行屬于國家銀行,，安全性高,，吸收了德國一半以上的居民存款。
住房儲蓄法還規(guī)定,，住房儲蓄銀行吸納的資金及儲戶的還款必須�,？顚Ｓ�,，不得用于風(fēng)險交易，以保證住房儲蓄銀行安全運(yùn)營,。同時,，住宅儲蓄制度獨(dú)立于德國資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關(guān)系,、通貨膨脹等利率變動因素的影響,。多年來，住宅儲蓄貸款利率保持在6%以下,，存貸款利率差保持在兩個百分點(diǎn),，而且貸款實(shí)行固定利率，居民還貸額固定明確,，因而對居民有相當(dāng)大的吸引力,。
為了鼓勵人們參與住房儲蓄，德國政府還對低收入人群參加住宅儲蓄給予獎勵,。一種是儲蓄獎勵,，不同家庭狀況和收入狀況的儲戶，其住房儲蓄基礎(chǔ)部分每月可以獲得最高10%的儲蓄獎勵,。另一種是購房獎勵,，對通過住房儲蓄進(jìn)行的購房貸款，給予總額14%的貸款補(bǔ)助,。
德國的住宅儲蓄制度是在資本市場重建過程中快速發(fā)展起來的,，當(dāng)時主要是解決暫時的住房資金短缺情況下的融資安排，經(jīng)過長期發(fā)展和逐步完善,，現(xiàn)已成為世界范圍內(nèi)獨(dú)具一格的住房融資方式,。目前，德國住房融資的40%來自住房儲蓄體系,，為住房保障提供了巨大的資金支持,。
政府多渠道扶持
在德國的房地產(chǎn)市場，合作社形式籌建的住房扮演重要角色,。這是一種始于19世紀(jì)中期的合作建房制度,，人們成立合作社集資建房，房屋建好后,，合作社成員擁有使用權(quán),，他們可以較低的租金租下房屋，且不用擔(dān)心被房東趕走,。目前,，德國約有2000個住房合作社，擁有大約200萬套房屋,，300萬個會員,。
德國住房合作社最少需要七人組成,，有自己的章程和理委員會，以集體力量來經(jīng)營,。據(jù)波恩市一處合作社住房的住戶介紹,，建房前，每個成員必須根據(jù)住宅面積交納一次性的會員費(fèi),，每平方米400歐元(類似于首付),，建造款不足部分由政府提供低息或免息貸款。房屋建成后,，每個住戶再按月支付房租(類似月供),，每平方米8.2歐元。如有中途退出或搬遷,，合作社將向個人退還截至當(dāng)前的全部房款(會費(fèi)加租金),，再將該房轉(zhuǎn)給新加入的會員。
在合作社集資解決了大部分建房前期資金的情況下,，政府再通過多種渠道給予扶持。除了提供長期的低息或免息貸款以及貸款擔(dān)保外,，政府還提供價格合理的土地,。這些土地一般位于市郊，或者是城市中的廢舊住房,。同時,，政府減少對合作社征收所得稅、財產(chǎn)稅,、土地轉(zhuǎn)移和交易稅,。此外，合作社住宅如用于向社員出租,，政府在必要時可以補(bǔ)貼部分租金,，使房租降低到社員能夠負(fù)擔(dān)的水平。
實(shí)施建房財稅優(yōu)惠
在通過住房儲蓄制度,、合作社集資建房等方式提高住房保障水平的同時,，德國政府還對所有開發(fā)主體的建房、購房均出臺了財政稅收優(yōu)惠政策,。這在很大程度上促進(jìn)了房地產(chǎn)開發(fā),，而供給的增加也讓德國的房價保持了穩(wěn)定。
一方面,，政府對非營利性開發(fā)商興建的福利性社會住宅提供資助,。這類住宅向多子女家庭、殘疾人,、低收入者以及養(yǎng)老金少或領(lǐng)救濟(jì)金的居民出售或出租,，也包括大中型企業(yè)用自有資金建造的福利性住宅,。具體措施為：由政府向土地所有者征購?fù)恋兀饨o開發(fā)商建住宅,，開發(fā)商向城市政府提出建房預(yù)算,，可以獲得政府提供的占建筑費(fèi)用50%的無息貸款，償還期為25年,；對于大型廠礦企業(yè)為本企業(yè)的職工建造福利性住宅,，當(dāng)企業(yè)具有25%的自有建房資金，即可獲得75%的政府優(yōu)惠貸款,，并可獲得減免土地稅所得稅等方面的優(yōu)惠,。
2006年起，德國聯(lián)邦政府將保障性住房建設(shè)的立法權(quán)和管理權(quán)逐步交由各聯(lián)邦州自行負(fù)責(zé),。此前,，聯(lián)邦政府承諾2013年前每年付給各聯(lián)邦州5.18億歐元用于保障性住房建設(shè)。2013年底,，德國聯(lián)盟黨與社民黨組成大聯(lián)合政府,，新政府在聯(lián)合組閣協(xié)議中提到，聯(lián)邦政府將在2019年前每年繼續(xù)向州政府撥款5.18億歐元用于保障房建設(shè),。
另一方面,，政府通過減免稅和其他獎勵措施鼓勵私人建房。優(yōu)惠政策包括建房費(fèi)用折舊,、免征地產(chǎn)稅等,。具體來說，建房費(fèi)用可在最初使用住宅的12年內(nèi)折舊50%(后改為最初8年內(nèi)折舊40%),，從而降低房主應(yīng)納稅的收入,；申請建房的貸款可從應(yīng)納稅的收入中扣除；免征10年地產(chǎn)稅,，并在購買房地產(chǎn)時免征地產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅,。
這一系列財政稅收優(yōu)惠政策，無論對住宅開發(fā)商還是個人來說,，都具有相當(dāng)?shù)奈�,。二�?zhàn)結(jié)束后，從1949年至1979年的30年間,，德國共建造公共福利住宅780萬套,，占同期新建住宅總數(shù)的49%。德國由一個曾經(jīng)“房荒”嚴(yán)重的國家,，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前住房供應(yīng)十分充裕,、而且多年來房價一直保持相對穩(wěn)定的國家。