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美國弗吉尼亞州一處建筑工地,。新華社發(fā) |
目前,，我國保障房建設(shè)面臨的突出困難是資金不足：地方政府財(cái)力不濟(jì)，社會資金介入不夠……而其他一些國家在保障房建設(shè)融資方面采取了不少效果很好的做法,，比如發(fā)揮政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)作用,、引導(dǎo)私人資本介入和輔以不斷創(chuàng)新的金融產(chǎn)品來撬動(dòng)資本市場的力量等等，為我國解決保障房建設(shè)資金困難帶來諸多啟示,。
美國：融資主體向市場化轉(zhuǎn)變
自上世紀(jì)30年代以來,，美國開始發(fā)展保障性住房體系。經(jīng)過80余年的摸索,，美國已建立起一套多元化的保障房融資體系,，融資主體也經(jīng)歷了由政府為主向市場為主的轉(zhuǎn)變。目前,，美國保障房建設(shè)與投資的70%是私營開發(fā)商,，整個(gè)融資體系已呈現(xiàn)出高度市場化,、金融化的特征,。其中,，美國首創(chuàng)的低收入住宅返稅政策(LIHTC)以及房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)模式,，通過以市場化的方式吸引社會資金介入保障性住房項(xiàng)目，使保障房建設(shè)找到了可持續(xù)的融資之道,。
融資主體轉(zhuǎn)為市場
20世紀(jì)30年代至70年代，為解決受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊的弱勢群體和戰(zhàn)后大量涌入移民的住房問題,，美國保障性住房建設(shè)逐漸增加,，其中20世紀(jì)50年代至70年代是公共住房建設(shè)的高峰期，這一期間以政府直接資助為主要特點(diǎn),。
1934年,，美國政府成立聯(lián)邦住房管理局(住房和城市發(fā)展部的前身)和房利美,。前者負(fù)責(zé)建設(shè)和管理保障房,，后者主要在一級市場上購買和證券化住房抵押貸款,，確保購房者有大量可供使用的貸款資金。同時(shí),，美國政府還成立了聯(lián)邦儲蓄和貸款保險(xiǎn)公司，防止金融危機(jī)帶來的銀行清償困難,。這些保障房制度與措施一直維持到20世紀(jì)60年代,。
隨著供求關(guān)系逐步好轉(zhuǎn)以及保障房本身引發(fā)的一些問題的出現(xiàn)，如房屋質(zhì)量不高、貧民窟化等,，美國從20世紀(jì)80年代開始適時(shí)調(diào)整政策,，逐步將保障性住房建設(shè)的融資主體從公共部門轉(zhuǎn)為私人資本，政府極少直接參與投資,，而是推行住房補(bǔ)貼計(jì)劃,，變直接投資者為管理者,，吸引更多投資者進(jìn)入房地產(chǎn)市場,。
政府向住宅建筑商提供住房開發(fā)資金,、維修資金,、低息開發(fā)貸款、貸款貼息,、貸款擔(dān)保等，以及向住房建筑者和租房機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠,、利息抵稅等“開發(fā)補(bǔ)貼”,。比如，開發(fā)“農(nóng)村租賃房”項(xiàng)目的地產(chǎn)商就可以獲得實(shí)際利率1%,、長達(dá)30年的優(yōu)惠貸款,。同時(shí)，美國政府還支持金融機(jī)構(gòu)通過金融創(chuàng)新拓寬融資渠道,，在利率安排,、還款方式、還款期限上進(jìn)行創(chuàng)新,，鼓勵(lì)信貸資金進(jìn)入保障房建設(shè)與維護(hù)領(lǐng)域,。
總體而言，盡管不同時(shí)期美國政府對保障房的資助形式不一樣,，但對保障房的財(cái)政預(yù)算一直比較充足,。美國通過出臺完備的配套財(cái)稅政策，將政府收入的主要來源——房地產(chǎn)稅作為保障性住房長期穩(wěn)定的資金來源。
“稅收抵免”鼓勵(lì)開發(fā)商
在美國支持保障房建設(shè)資金的各項(xiàng)政策中,，只針對保障房開發(fā)商才提供優(yōu)惠的低收入住宅返稅政策(LIHTC)發(fā)揮了重要作用,。這一政策的核心是以抵免稅收的方式鼓勵(lì)開發(fā)商興建針對低收入家庭住房的工程，促進(jìn)保障性住房的供給,。
這一政策始于美國1986年“稅收改革法案”,。美國國內(nèi)稅務(wù)局(IRS)每年都會授予每個(gè)州一定的稅收抵免額度。2002年,，抵免額度是每個(gè)居民1.75美元,，從2003年開始，聯(lián)邦政府每年根據(jù)通貨膨脹情況對人均抵免額進(jìn)行調(diào)整,。各州再將此分配給符合一定條件的項(xiàng)目開發(fā)者,。
這些條件充分體現(xiàn)了保障性住房的特色，首先,，房屋必須供出租,，如用于出售，必須已經(jīng)出租滿10年,；其次,，至少需要滿足以下兩項(xiàng)條件之一：至少20%的住宅單位向地區(qū)收入中位線水平50%以下的家庭供應(yīng)，或是40%的住宅單位向收入在城市家庭收入中位線60%以下的家庭供應(yīng),，同時(shí),，這些家庭用于租金的支出不能超過家庭收入的30%；第三,，每個(gè)房屋公共設(shè)施收費(fèi)都是設(shè)定好的,；最后，在約定的租金和收費(fèi)限制下需運(yùn)行滿30年,。
根據(jù)返還額度的不同,，LIHTC分為兩類，即9%稅收返還政策與4%的稅收返還政策,，大多數(shù)新建或翻新項(xiàng)目都能獲得9%的稅收返還,，這意味著10年將總計(jì)返還相當(dāng)于建造成本的90%。
一般情況下,，開發(fā)商在獲得稅收返還額度后,，會就此成立一家公司，將大部分股權(quán)出售給銀行或其他投資者,，降低了項(xiàng)目開發(fā)的資金成本,，從而能提供低于市場租金水平的住宅；而投資者也由此獲得了長期的收益,，可謂實(shí)現(xiàn)了多方共贏,。
數(shù)據(jù)顯示,，自1986年實(shí)施LIHTC以來，到2000年時(shí),，僅北卡羅來納州就有3.7萬個(gè)租賃住宅單位在該政策的推動(dòng)下建成,，在全國范圍內(nèi)，截至2010年,，這一數(shù)字超過180萬,。因此，很多業(yè)內(nèi)人士稱LIHTC是推動(dòng)美國保障性住房建設(shè)的最重要力量,。
設(shè)信托基金拓寬融資渠道
美國還非常重視運(yùn)用金融創(chuàng)新手段來促進(jìn)房地產(chǎn)市場融資,，并于20世紀(jì)60年代最先開發(fā)出房地產(chǎn)信托基金(REITs)。盡管這一證券化產(chǎn)品并非只針對保障性住房,，但這一模式的優(yōu)勢在于將回報(bào)期限較長的保障房項(xiàng)目進(jìn)行證券化銷售,，相當(dāng)于將遠(yuǎn)期收益變現(xiàn)，從而增強(qiáng)了項(xiàng)目的流動(dòng)性,，提高了對投資者的吸引力,，拓寬了融資渠道，對于我國的保障房建設(shè)而言有較大的借鑒意義,。
REITs專門用于房地產(chǎn)投資,、租賃開發(fā)、銷售和消費(fèi),，通過發(fā)行基金券(如受益憑證,、基金單位、基金股份等)方式,，將投資者的不等額出資匯集成一定規(guī)模的信托資產(chǎn),，再交給專門的投資機(jī)構(gòu)管理，收益按照出資比例分享,，風(fēng)險(xiǎn)也是由參與者共同承擔(dān)。REITs屬于資產(chǎn)證券化的一種方式,，本質(zhì)是將低流動(dòng)性的不動(dòng)產(chǎn),，直接轉(zhuǎn)化為資本市場上可交易、流動(dòng)性較高的證券資產(chǎn),。REITs具有多方面優(yōu)勢：
首先,，稅收優(yōu)惠。REITs在稅法上是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,，根據(jù)1960年美國國內(nèi)稅收法案,，如果REITs將每年度盈利的大部分以現(xiàn)金紅利方式回報(bào)投資者，則無需繳交公司所得稅,，避免了對REITs和股東的雙重所得課稅,。
其次,，多元組合、流動(dòng)性強(qiáng),。與只能投資于單個(gè)項(xiàng)目的產(chǎn)品相比,，REITs可以投資于不同項(xiàng)目、不同地區(qū)和不同類型的房地產(chǎn)項(xiàng)目及業(yè)務(wù),，有效降低投資風(fēng)險(xiǎn),。值得一提的是，美國REITs股本金低,，持股靈活,。投資REITs每股只需要10至25美元，對持股數(shù)量沒有限制,。
第三,，持續(xù)、穩(wěn)定的回報(bào),。雖然與股票投資相比有差距,，但其收益高于債券資產(chǎn)，常常是國外壽險(xiǎn)公司,、養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者青睞的長期投資工具,。
也正因?yàn)樯鲜鎏卣鳎琑EITs具有很強(qiáng)的融資能力,。自20世紀(jì)80年代開始,，美國政府嘗試運(yùn)用房地產(chǎn)投資信托進(jìn)行廉租房建設(shè)，特別是1986年低收入住宅返稅政策頒布后,，廉租房房地產(chǎn)投資信托開始受到投資者熱捧,。1986年一1995年，美國共有80萬套中低檔住房投放市場,，其中很大一部分是房地產(chǎn)投資信托投資的廉租房項(xiàng)目,。目前，美國有超過200支REITs,，市場總值逾3900億美元,。
德國：推住房儲蓄 助集資建房
德國的住房保障制度始于1847年，經(jīng)過多年發(fā)展,，目前已形成一整套成熟的保障房金融體系,。其中，“先儲蓄后貸款”的住房儲蓄制度對籌集住房建設(shè)資金作出了巨大貢獻(xiàn),。針對住房合作社的集資建房,，德國政府通過多渠道補(bǔ)貼缺口部分：對于興建福利性社會住宅及私人建房等，德國政府也出臺財(cái)政稅收優(yōu)惠政策分別給予資助,。
融資四成來自住房儲蓄
德國的住房儲蓄制度效仿的是英國1775年建立的住房信貸合作社制度,。1924年,，德國科隆成立了第一家住宅儲蓄銀行。1931年,，德國把住房儲蓄制度納入國家監(jiān)管,，并制定了專門法律。20世紀(jì)50年代以來,，隨著住宅建設(shè)的持續(xù)增長,，住宅儲蓄制度逐漸成熟。
“先存后貸”是住房儲蓄制度的一個(gè)重要特點(diǎn),。一般來說,，潛在購房者先要根據(jù)自己的住房需要及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂儲貸合同,，儲戶每月按合同約定存錢,，當(dāng)儲蓄額達(dá)到所需貸款額的40%-50%時(shí)，才有資格獲得貸款,。由于存在這種存貸時(shí)間差,，這些先期存入的儲蓄可以作為住房建設(shè)資金，從而大大緩解住房建設(shè)融資壓力,。比如,，德國住房儲蓄銀行、住宅互助儲金信貸社,、住宅信貸協(xié)會,、私營建筑協(xié)會、公營建筑協(xié)會等,，都是在吸收個(gè)人存款的基礎(chǔ)上發(fā)放房地產(chǎn)貸款,，為個(gè)人買房建房籌集資金。其中,，住房儲蓄銀行屬于國家銀行,，安全性高，吸收了德國一半以上的居民存款,。
住房儲蓄法還規(guī)定,，住房儲蓄銀行吸納的資金及儲戶的還款必須專款專用,，不得用于風(fēng)險(xiǎn)交易，以保證住房儲蓄銀行安全運(yùn)營,。同時(shí),，住宅儲蓄制度獨(dú)立于德國資本市場，存貸款利率不受資本市場供求關(guān)系,、通貨膨脹等利率變動(dòng)因素的影響,。多年來,，住宅儲蓄貸款利率保持在6%以下，存貸款利率差保持在兩個(gè)百分點(diǎn),，而且貸款實(shí)行固定利率,，居民還貸額固定明確，因而對居民有相當(dāng)大的吸引力,。
為了鼓勵(lì)人們參與住房儲蓄,，德國政府還對低收入人群參加住宅儲蓄給予獎(jiǎng)勵(lì)。一種是儲蓄獎(jiǎng)勵(lì),，不同家庭狀況和收入狀況的儲戶,，其住房儲蓄基礎(chǔ)部分每月可以獲得最高10%的儲蓄獎(jiǎng)勵(lì)。另一種是購房獎(jiǎng)勵(lì),，對通過住房儲蓄進(jìn)行的購房貸款,，給予總額14%的貸款補(bǔ)助。
德國的住宅儲蓄制度是在資本市場重建過程中快速發(fā)展起來的,，當(dāng)時(shí)主要是解決暫時(shí)的住房資金短缺情況下的融資安排,，經(jīng)過長期發(fā)展和逐步完善，現(xiàn)已成為世界范圍內(nèi)獨(dú)具一格的住房融資方式,。目前,，德國住房融資的40%來自住房儲蓄體系，為住房保障提供了巨大的資金支持,。
政府多渠道扶持
在德國的房地產(chǎn)市場,，合作社形式籌建的住房扮演重要角色。這是一種始于19世紀(jì)中期的合作建房制度,，人們成立合作社集資建房,，房屋建好后，合作社成員擁有使用權(quán),，他們可以較低的租金租下房屋,，且不用擔(dān)心被房東趕走。目前,，德國約有2000個(gè)住房合作社,，擁有大約200萬套房屋，300萬個(gè)會員,。
德國住房合作社最少需要七人組成,，有自己的章程和理委員會，以集體力量來經(jīng)營,。據(jù)波恩市一處合作社住房的住戶介紹,，建房前，每個(gè)成員必須根據(jù)住宅面積交納一次性的會員費(fèi),，每平方米400歐元(類似于首付),，建造款不足部分由政府提供低息或免息貸款,。房屋建成后，每個(gè)住戶再按月支付房租(類似月供),，每平方米8.2歐元,。如有中途退出或搬遷，合作社將向個(gè)人退還截至當(dāng)前的全部房款(會費(fèi)加租金),，再將該房轉(zhuǎn)給新加入的會員,。
在合作社集資解決了大部分建房前期資金的情況下，政府再通過多種渠道給予扶持,。除了提供長期的低息或免息貸款以及貸款擔(dān)保外,，政府還提供價(jià)格合理的土地。這些土地一般位于市郊,，或者是城市中的廢舊住房,。同時(shí)，政府減少對合作社征收所得稅,、財(cái)產(chǎn)稅,、土地轉(zhuǎn)移和交易稅。此外,，合作社住宅如用于向社員出租,，政府在必要時(shí)可以補(bǔ)貼部分租金，使房租降低到社員能夠負(fù)擔(dān)的水平,。
實(shí)施建房財(cái)稅優(yōu)惠
在通過住房儲蓄制度,、合作社集資建房等方式提高住房保障水平的同時(shí)，德國政府還對所有開發(fā)主體的建房,、購房均出臺了財(cái)政稅收優(yōu)惠政策,。這在很大程度上促進(jìn)了房地產(chǎn)開發(fā)，而供給的增加也讓德國的房價(jià)保持了穩(wěn)定,。
一方面,，政府對非營利性開發(fā)商興建的福利性社會住宅提供資助。這類住宅向多子女家庭,、殘疾人,、低收入者以及養(yǎng)老金少或領(lǐng)救濟(jì)金的居民出售或出租，也包括大中型企業(yè)用自有資金建造的福利性住宅,。具體措施為：由政府向土地所有者征購?fù)恋�,，租給開發(fā)商建住宅，開發(fā)商向城市政府提出建房預(yù)算,，可以獲得政府提供的占建筑費(fèi)用50%的無息貸款,，償還期為25年；對于大型廠礦企業(yè)為本企業(yè)的職工建造福利性住宅,，當(dāng)企業(yè)具有25%的自有建房資金,，即可獲得75%的政府優(yōu)惠貸款，并可獲得減免土地稅所得稅等方面的優(yōu)惠,。
2006年起,，德國聯(lián)邦政府將保障性住房建設(shè)的立法權(quán)和管理權(quán)逐步交由各聯(lián)邦州自行負(fù)責(zé)。此前,，聯(lián)邦政府承諾2013年前每年付給各聯(lián)邦州5.18億歐元用于保障性住房建設(shè),。2013年底，德國聯(lián)盟黨與社民黨組成大聯(lián)合政府,，新政府在聯(lián)合組閣協(xié)議中提到,，聯(lián)邦政府將在2019年前每年繼續(xù)向州政府撥款5.18億歐元用于保障房建設(shè)。
另一方面,，政府通過減免稅和其他獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)私人建房,。優(yōu)惠政策包括建房費(fèi)用折舊、免征地產(chǎn)稅等,。具體來說,，建房費(fèi)用可在最初使用住宅的12年內(nèi)折舊50%(后改為最初8年內(nèi)折舊40%)，從而降低房主應(yīng)納稅的收入,；申請建房的貸款可從應(yīng)納稅的收入中扣除,；免征10年地產(chǎn)稅，并在購買房地產(chǎn)時(shí)免征地產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅,。
這一系列財(cái)政稅收優(yōu)惠政策,，無論對住宅開發(fā)商還是個(gè)人來說，都具有相當(dāng)?shù)奈�,。二�?zhàn)結(jié)束后,，從1949年至1979年的30年間，德國共建造公共福利住宅780萬套,，占同期新建住宅總數(shù)的49%,。德國由一個(gè)曾經(jīng)“房荒”嚴(yán)重的國家，轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前住房供應(yīng)十分充裕,、而且多年來房價(jià)一直保持相對穩(wěn)定的國家,。