●統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調劑,，各自為政,，加劇了中國社保碎片化程度,，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題,。
●統(tǒng)籌基金管理不僅存在一個利益博弈問題,，更重要的是，由于它是一個公共池塘,，存在著搭便車和道德風險問題,。它是一個存儲變量，搞不好,，可以互相傷害,，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭,。
●當前在財政分灶吃飯,，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下,，提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養(yǎng)老保險這一事權,。
●在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制,，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因,，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革,。我們知道,，目前我國的大部分空帳,，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎,？所以，在這個歷史階段,，實行名義賬戶制也會有大量積累的,。
日前，有媒體報道,，中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案設計已經啟動,。其中一項重要內容就是提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級。
統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷,，各地區(qū)之間無法橫向調劑,，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度,，碎片化制度導致社保制度不公平,，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。比如,，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度的財務差距便對財政補貼形成巨大需求,。1998-2010年養(yǎng)老保險制度的財政補貼已累計高達1萬多億元,，占2010年年末1.54萬億元累計余額的2/3。此外,，由于統(tǒng)籌層次低,，養(yǎng)老金的投資方式改革也無從談起。目前,，我國有2000多個社保統(tǒng)籌單位,，很難集中管理運營。而2010和2011年養(yǎng)老保險基金投資回報率不到2%,，遠遠沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率,，造成養(yǎng)老金嚴重縮水。
近日,，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險法》實施兩周年之際,，接受《經濟參考報》記者專訪，他表示,，雖然媒體報道中說我國已實現了省級統(tǒng)籌,，而實際上，這種省級統(tǒng)籌并不是真正意義上的省級統(tǒng)籌,。雖然有了社�,？ǎ�無法真正和徹底解決跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問題,。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市,、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，但是,，22年過去了,，真正的省級統(tǒng)籌依然沒有實現，更不要說實現全國統(tǒng)籌,。
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政府目標是實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌 |
《經濟參考報》：我們注意到,，近來文件的表述是“實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而《社會保險法》規(guī)定的是“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”,。一字之差,，有何區(qū)別？
鄭秉文：我們先辨析一下這幾個概念,�,！渡鐣ｋU法》中類似的概念還有“基本養(yǎng)老保險”、“基本養(yǎng)老保險基金”,、“基本養(yǎng)老金”,。實質上，這三個詞指的是同一個大的概念,，也就是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險制度,；它是相對于補充養(yǎng)老金(企業(yè)年金),、個人養(yǎng)老金(商業(yè)養(yǎng)老保險)而言的，是中國養(yǎng)老保險體系中的第一支柱,，由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個部分組成,。相對于繳費而言，單位繳納的20%進入了統(tǒng)籌養(yǎng)老基金,，個人繳費8%計入了個人賬戶部分,。
在日常生活中，人們常常把“統(tǒng)賬結合”這個基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌部分稱之為“基礎養(yǎng)老金”,。因此,，基本養(yǎng)老金與基礎養(yǎng)老金是不一樣的：基本養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結合”制度的整體，而基礎養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結合”中的社會統(tǒng)籌部分,，即單位繳費的部分,。
你說的這個變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件,，從中看到,，這幾年說的確實是指基礎養(yǎng)老金，而不是基本養(yǎng)老金,。例如,，《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”,；2013年2月國務院批轉發(fā)改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌,，‘十二五’期末實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年5月國務院同意發(fā)改委制定的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》的表述是：“研究制定基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”,。但是,，兩三年前，我們在規(guī)范性文件或在立法中說的是基本養(yǎng)老金而不是基礎養(yǎng)老金,，比如,，《社會保險法》的表述是：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌,。”
目前,，有關部門并未向外界公布這“一字之差”的原因,，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統(tǒng)賬結合”的制度拆分開來，單獨提出實行統(tǒng)籌養(yǎng)老金即基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌,，而沒有提賬戶基金的全國管理問題,。實際上，基礎養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)提高統(tǒng)籌層次的難度遠遠大于個人賬戶,。
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提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次面臨多重困難 |
《經濟參考報》：是不是因為基礎養(yǎng)老金容易實現全國統(tǒng)籌,，而賬戶養(yǎng)老金很難提高統(tǒng)籌層次,，所以，采取先易后難,，最后再提高賬戶養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次,？
鄭秉文：個人賬戶資產的管理不存在任何提高統(tǒng)籌管理層次的障礙，因為它是產權明確的資產,，帶有鮮明的私有財產性質,；而統(tǒng)籌基金則不同，這個資產池的財產屬性存在兩面性,，既不得用于他處,、只能用于養(yǎng)老，帶有明確的“專屬性”,，但又沒有量化到參保人個人賬戶里面,，不具有“私有性”，這筆資產是一個“公共池塘”,，共同屬于參保人這個群體,，但卻沒有明確劃分哪個人是多少份，所以,，在管理上具有典型的“公地悲劇”的性質,。同時，由于這個資產池是地方政府支撐養(yǎng)老保險制度的載體,，因此也就成為政府博弈的主要對象,。
公共池塘是一個資源系統(tǒng)，“公共池塘資源”的治理也是一個世界性的難題,，因為這個資源系統(tǒng)既不是私有的,，也不是公共的；既具有非排他性,，又同時具有競爭性,，所以，它存在著搭便車的誘惑,，存在道德風險,。公共池塘資源理論的創(chuàng)始人是2009年諾貝爾經濟學獎獲得者美國教授奧斯特羅姆。她說,，“公共池塘資源”是可再生的而非不可再生的,，是相當稀缺的而不是充足的；資源使用者能夠相互傷害,，但參與者不可能從外部來傷害其他人,。
由于賬戶資產的產權邊界清晰，所以其管理水平和層次不管提高到哪個層級，它涉及的只是一個利益博弈問題,，而不存在統(tǒng)籌層次的問題,，不會產生道德風險和搭便車；但是,，統(tǒng)籌基金則不同了,，它的管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是,，由于它是一個公共池塘,，存在著搭便車和道德風險問題。它是一個存儲變量,，搞不好,，可以互相傷害，還可導致流量最小化,，最終導致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭,。
《經濟參考報》： “公共池塘資源”是一個理論體系，您是在用這個工具來解釋社會統(tǒng)籌部分難以提高統(tǒng)籌層次的基本原因,？
鄭秉文：是的,。如果用這個理論體系來分析，我們就會看到,，賬戶養(yǎng)老金容易提高管理層次(統(tǒng)籌層次),，而統(tǒng)籌基金則不容易提高統(tǒng)籌層次。
之所以沒說提高賬戶基金的統(tǒng)籌層次,，而只說提高統(tǒng)籌基金的統(tǒng)籌層次,，我猜測，大概有三個可能性：第一,，由于個人賬戶基金容易提高管理層級,，個人賬戶資產不存在統(tǒng)籌問題，它類似于銀行存款,，幾乎與地方責任和地方利益完全脫鉤,。它不是一個公共池塘，可以馬上提高到全國水平的管理層次,，既無道德風險,，又無搭便車現象，提高它的管理層次不成問題,。第二,，因為基礎養(yǎng)老金受到地方財政體制制約，存在著中央,、地方在基本養(yǎng)老保險制度上的事權、財權的分割問題,，統(tǒng)籌到哪個層級,，哪一級政府就要為這個池塘資源負責籌資,，單獨提出基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次問題，目的就是打破央,、地的利益格局,。第三，當前,，個人賬戶大部分是空帳,，目前已達2萬幾千億元，提高到哪個層級,，就由哪個層級承擔起買單的責任,，比如，提高到省級統(tǒng)籌,，省里擔心完全由省里承擔,；一旦實現全國統(tǒng)籌，中央政府擔心做實賬戶的責任完全由中央政府單獨買單,。而統(tǒng)籌層次越低,，潛在的買單責任人就越多，幾乎每一級都有責任,，所以,，《社會保險法》才可以有這樣的表述：“縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經費支持”�,！翱h級以上人民政府在社會保險基金出現支付不足時,，給予補貼”。如果“統(tǒng)賬結合”的制度全部真正地實現了省級統(tǒng)籌或實現了全國水平的統(tǒng)籌,，繳費你收走了,，憑什么讓縣級財政給予補貼？那就是財權與事權不匹配,。
我認為,，正是基于上述三個可能性，在目前表述中,，提高全國統(tǒng)籌時將原來說的基本養(yǎng)老金換成目前的基礎養(yǎng)老金,。
當前在財政分灶吃飯，中央與地方,，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下,，提高基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養(yǎng)老保險這一事權，上一級政府存在著向下一級政府推諉的傾向,，因為財權并不十分清晰,。
《經濟參考報》：最近公布的人力資源和社會保障統(tǒng)計公報說，全國做實個人賬戶的資金增加到3396億元，但按照您所說,，空賬占絕對統(tǒng)治地位,，早就超過2萬億元。那么,，空賬是不是影響提升統(tǒng)籌層次的原因,？
鄭秉文：從純粹的制度設計來看，不管是空賬還是實賬,，其管理層級是不受影響的,。比如，實行名義賬戶制的7個國家,，其管理層級都是由中央政府管理,，而不是地方政府。就是說,，個人賬戶里不管有沒有錢都可以提升統(tǒng)籌層次,。對中國而言，空賬可近似看作名義賬戶,，職工退休之后根據賬戶的記賬額來計發(fā)工資,，最后由制度來進行兜底。
空賬與實賬最大的區(qū)別有兩個,。第一,，對空帳而言，大家不愿意去接手,，因為怕有一天讓它去做實,，要承擔責任，所以,，在政府管理的層級上,，空賬不好“轉手”，一旦做實就不存在這個問題了,。但是,，如果明確我們的制度設計就是名義賬戶(NDC)，那也不存在這個問題了,。第二,，實賬集中到中央之后可以進行有效市場投資，以保值增值,，國家要負起這個責任來,，而名義賬戶下形成的資產是名義資產，雖然它也是一種資產,，但并不是真金白銀,，所以不必用于市場投資和市場交易,，這就省去了投資體制的建設問題。
《經濟參考報》：您一直推崇名義賬戶制,，但有人說,，名義賬戶制是虛的,，沒有形成積累,，不利于應對老齡化，您怎么看,？
鄭秉文：雖然實賬積累是真金白銀,，更有利于抗擊老齡化，名義賬戶制沒有真金白銀,，也是代際贍養(yǎng),，不利于應對老齡化，但是,，這種制度把收入和支出緊密聯系起來,，實現了資產與債務的平衡，也是一個較為理想的制度,，起碼比純粹的現收現付要更有可持續(xù)性,。
在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制,，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因,，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革,。我們知道,，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎,？所以,，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的,。
由于轉型成本一直沒有解決,，個人賬戶的資金不得不優(yōu)先用于發(fā)放已退休人員的養(yǎng)老金，這是大局,。同時,，今后做實空帳對政府來說也是一種債務，管理層次一旦提高到國家水平,，也就意味著債務上移,，所以，上一級政府當然不愿意獨自承擔這一責任,，從而也導致統(tǒng)籌層次難以提升,。如果維持目前的縣市級的賬戶基金管理水平,，它的所有上一級政府(地級、省級和中央政府)將站在隨時予以“資助”的戰(zhàn)略高地,，在道義上也處于“君臨天下”的地位,，三級政府可以合力承擔；但一旦實現了中央政府的管理層級,，都拿到中央政府手里,，省、市,、縣級的財政憑什么還承擔做實賬戶的義務,？事實上，十幾年來,，做實個人賬戶試點的歷史就是中央和地方政府博弈的歷史,，他們在財政補貼上一直處于討價還價狀態(tài)，且東中部地區(qū)的政策也不一樣,，也存在著博弈問題,。
我猜想，做實賬戶的原因和成分也可能大一些,，于是,，現在官方的提法就變?yōu)椤皩崿F統(tǒng)籌養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而不是基本養(yǎng)老金了,。
《經濟參考報》：前不久公布的統(tǒng)計公報說,，“全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度”。但按照您的分析,，目前只有極少數省份建立了真正的省級統(tǒng)籌,。那么，判斷是否已實現省級統(tǒng)籌的標準是什么,？
鄭秉文：現行養(yǎng)老保險制度存在的諸多問題,，歸根到底是由于統(tǒng)籌層次太低。學術界對此的看法比較一致,。中央政府和各級政府的歷次文件也多次提及要提高統(tǒng)籌層次,，要實現省級統(tǒng)籌。但事實上,，政府是分層級的,，每個層級的壓力是不同的，態(tài)度也不完全相近,。對“下級政府”而言,，“上級政府”并沒有提高統(tǒng)籌層次的真正動力。
2007年,，原勞動保障部會同財政部聯合發(fā)布了一個3號文《關于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關問題的通知》,，具體提出了實現省級統(tǒng)籌的六個條件,，包括實行統(tǒng)一費率、統(tǒng)一待遇,、統(tǒng)一調度使用基本養(yǎng)老保險基金,、統(tǒng)一編制基金預算、統(tǒng)一全省的經辦業(yè)務流程等,，規(guī)定基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法由省級人民政府下發(fā)文件實施,。大約在2009年，全國各省均宣布實現了六條標準,，建立了省級統(tǒng)籌制度,。
如果按照這六條標準來衡量，各省已經實現了省級統(tǒng)籌,。但問題是，這六條標準中恰恰缺少最重要的一條,，即資金收支的管理標準,，沒有規(guī)定大收大支的標準，所以國內外學術界都不把它看做是實現了省級統(tǒng)籌,。
國際和國內學術界公認的統(tǒng)籌標準包括養(yǎng)老保險繳費資金流的收入,、支出、核算,、管理,、調劑的層級，如果集中在省一級,，用通俗的話來說就是錢集中在省里,，就意味著實現了省級統(tǒng)籌，那時就真的實現了省一級的大收大支,，收支兩條線,。換言之，資金流在哪一級管理,，就實現了哪一級統(tǒng)籌,。
即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統(tǒng)籌，也有很多省份沒有真正做到,。例如,，去年國家審計署進行了為期半年的全國范圍的社保審計，審計結果顯示,，即使依據這六條標準,，仍然有17個省沒有實現省級統(tǒng)籌。目前,，確定已實現省級統(tǒng)籌的省份包括北京,，上海,，天津，陜西,。陜西的情況較為特殊,，它現行的統(tǒng)籌層次早年在建立整個制度的時候，就一步到位地定為省級統(tǒng)籌了,。