無(wú)論是當(dāng)前形勢(shì)下的穩(wěn)增長(zhǎng),、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn),，還是保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)健康發(fā)展,，都需要我們充分地釋放改革紅利。而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題,，是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,，其中行政審批制度改革是突破口和抓手。
為了推進(jìn)行政審批制度改革,，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng),、社會(huì)的創(chuàng)造活力，國(guó)務(wù)院近期批準(zhǔn)取消和下放了133項(xiàng)行政審批事項(xiàng),，在社會(huì)上引起了廣泛關(guān)注,。那么，我國(guó)行政審批的現(xiàn)狀如何,？如何看待推進(jìn)行政審批制度改革的緊迫性和必要性,？行政審批改革將給企業(yè)和社會(huì)帶來(lái)哪些積極作用,？本報(bào)將通過(guò)專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn),、個(gè)案剖析,、記者述評(píng)等多種形式推出一組連續(xù)報(bào)道,，深度聚焦行政審批制度改革,，供有關(guān)方面和廣大讀者參考,。
——編 者
當(dāng)前,，我國(guó)企業(yè)發(fā)展正由投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),，發(fā)展環(huán)境的改善對(duì)這一轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。最近,，我們針對(duì)改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題,，從企業(yè)的視角,，就改進(jìn)政府與企業(yè)的關(guān)系組織了專(zhuān)題調(diào)研,，針對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出了一些建議。
1.少干預(yù)：簡(jiǎn)化行政審批,，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)
調(diào)查顯示：
近三年1539家受調(diào)查企業(yè)每家每年平均向政府申報(bào)審批項(xiàng)目17.67個(gè)，單個(gè)項(xiàng)目涉及的審批部門(mén)平均為5.67個(gè),、審批程序平均為9.4道,，受調(diào)查企業(yè)審批時(shí)間最長(zhǎng)項(xiàng)目的平均值為171.35天，其中最長(zhǎng)約為1500天,。
建議：
簡(jiǎn)化企業(yè)設(shè)立變更程序。企業(yè)的設(shè)立要經(jīng)名稱(chēng)核準(zhǔn),、設(shè)立登記,、驗(yàn)資,、社保登記等12個(gè)以上流程和審批,，涉及工商,、稅務(wù)、質(zhì)檢等7個(gè)以上部門(mén),。國(guó)有獨(dú)資,、外資企業(yè)和經(jīng)營(yíng)范圍涉及許可的還需履行額外的審批。企業(yè)名稱(chēng),、住所,、法定代表人,、資本,、經(jīng)營(yíng)范圍等任何一項(xiàng)變更，都需進(jìn)行工商審查和辦理變更,。有的企業(yè)一年需要更換幾十次登記冊(cè)。建議借鑒德國(guó)和我國(guó)香港等地做法,，企業(yè)設(shè)立只需對(duì)口一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記,；企業(yè)變更,，一般只要限期報(bào)備，無(wú)需其他部門(mén)再審批,，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”,。
清理政府審批和核準(zhǔn)項(xiàng)目清單，建立防止變相審批的機(jī)制,。2004年國(guó)務(wù)院決定將項(xiàng)目審批改為核準(zhǔn)和備案,。多數(shù)企業(yè)認(rèn)為改革后的核準(zhǔn)和備案很多仍是變相審批。建議政府修訂核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄,，在一般領(lǐng)域,、不使用政府投資的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行備案制；對(duì)于少數(shù)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目,，政府部門(mén)應(yīng)公布審理程序,、標(biāo)準(zhǔn)和從受理之日到給予答復(fù)的工作日數(shù),，接受社會(huì)監(jiān)督,。
簡(jiǎn)化建設(shè)項(xiàng)目審批流程。企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,，從立項(xiàng)申請(qǐng)到投入運(yùn)行要經(jīng)過(guò)27個(gè)部門(mén),、50個(gè)環(huán)節(jié)。企業(yè)反映僅辦理立項(xiàng),、規(guī)劃許可證就需6—10個(gè)月,。驗(yàn)收審批更是復(fù)雜，如某企業(yè)廠(chǎng)房竣工后申請(qǐng)房產(chǎn)證,，耗時(shí)4個(gè)多月,，跑了10多個(gè)部門(mén)，蓋了20多個(gè)公章,，花費(fèi)10多萬(wàn)元,。建議政府系統(tǒng)清理建設(shè)審批項(xiàng)目，合理設(shè)計(jì)工作流程,，增加透明度,，提高工作效率。
清理資質(zhì)和認(rèn)證項(xiàng)目,，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,。資質(zhì)和認(rèn)證是很多行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的前置條件,，但企業(yè)反映其數(shù)量和名目過(guò)多過(guò)濫,，有些規(guī)定甚至相互矛盾，如要求有資質(zhì)才能進(jìn)入某領(lǐng)域,，而要獲得資質(zhì)又須在該領(lǐng)域先有業(yè)績(jī),，這就使新進(jìn)入者“入市無(wú)門(mén)”。建議政府選擇一些需設(shè)立資質(zhì)和認(rèn)證的行業(yè),，科學(xué)地清理所設(shè)資質(zhì)和認(rèn)證,，取消無(wú)關(guān)緊要或效果甚微的部分，對(duì)留下來(lái)的項(xiàng)目,，實(shí)行“分類(lèi)管理,、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、簡(jiǎn)化流程”的制度化管理,。
減少企業(yè)會(huì)議負(fù)擔(dān),，規(guī)范檢查活動(dòng)。調(diào)查顯示,，上市公司平均每年接待政府檢查和評(píng)比19.06次,，所需費(fèi)用占企業(yè)管理費(fèi)的3.27%。非上市公司約為上市公司的1.5倍,。北京某商業(yè)企業(yè)一年接受了各類(lèi)檢查210次,，檢查人員633人次，企業(yè)接待人員超過(guò)900人次。稅務(wù)專(zhuān)項(xiàng)檢查有時(shí)一次達(dá)一個(gè)月,，長(zhǎng)則半年,。政府會(huì)議多，公司主要領(lǐng)導(dǎo)平均每年參會(huì)24.5次（其中53.9%被認(rèn)為沒(méi)必要參加）,，加上接待檢查等,，平均占用30.76個(gè)工作日。企業(yè)頻繁填報(bào)工商,、統(tǒng)計(jì),、稅務(wù)、財(cái)政,、證監(jiān)等多個(gè)部門(mén)要求的,、內(nèi)容相近但格式各異的表格，耗費(fèi)了很大精力,。建議從減少“一次檢查”,、“一次會(huì)議”做起，力爭(zhēng)為企業(yè)減少一半或1/3的接待和參會(huì)時(shí)間,。建議由相關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定一個(gè)能涵蓋不同部門(mén)要求的報(bào)表,，以減輕企業(yè)工作量。
建立針對(duì)評(píng)比活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制,。近三年,，每家上市公司平均獲得28個(gè)獎(jiǎng)牌、冠名,、認(rèn)證和牌匾,，其中很多沒(méi)有權(quán)威性、缺乏公正性,。有的政府部門(mén)把設(shè)立名目,，頒發(fā)牌匾作為推動(dòng)工作的抓手；有的產(chǎn)品剛上市,，“名牌產(chǎn)品”獎(jiǎng)牌已經(jīng)上墻,。建議減少由政府出面組織的評(píng)比、發(fā)牌,，對(duì)商業(yè)評(píng)比進(jìn)行必要的監(jiān)管,，杜絕收費(fèi)性評(píng)比。
2.強(qiáng)監(jiān)管：政府干預(yù)要減,，監(jiān)管能力要強(qiáng)
調(diào)查顯示：
近90%的企業(yè)認(rèn)為政府監(jiān)管對(duì)保障公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的作用尚未充分發(fā)揮,，其中有35%認(rèn)為監(jiān)管?chē)?yán)重不到位。假冒,、仿制,、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等屢見(jiàn)不鮮；環(huán)保、安全,、質(zhì)量等方面監(jiān)管力度不足,；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)落后且實(shí)施不嚴(yán)。企業(yè)呼吁,，政府干預(yù)要減,，監(jiān)管能力要強(qiáng)。
建議：
加快對(duì)創(chuàng)新活躍行業(yè)的監(jiān)管體制改革,。以醫(yī)藥和醫(yī)療器械行業(yè)為例,，我國(guó)醫(yī)藥監(jiān)管能力不足（美國(guó)有1.2萬(wàn)名藥品審評(píng)員，而我國(guó)專(zhuān)業(yè)審評(píng)員只有87人）,，導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)品候?qū)彆r(shí)間長(zhǎng),、評(píng)審周期長(zhǎng)，無(wú)法預(yù)期何時(shí)獲批,。建議在電子信息,、互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù),、醫(yī)藥和醫(yī)療器械,、能源等創(chuàng)新活動(dòng)最為活躍領(lǐng)域，率先建立既能保障安全,，又能促進(jìn)創(chuàng)新的現(xiàn)代監(jiān)管體系,。
強(qiáng)化國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的約束力。多數(shù)企業(yè)認(rèn)為,，我國(guó)現(xiàn)行的技術(shù),、質(zhì)量,、環(huán)保,、安全、衛(wèi)生,、能耗等許多標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)落后于我國(guó)發(fā)展階段,，而且執(zhí)行不嚴(yán)，有的還受到地方保護(hù),。一家鋼企反映,，歐美國(guó)家各種建筑鋼材標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)度不小于500兆帕，我國(guó)只有螺紋鋼的標(biāo)準(zhǔn)是400兆帕,，由此導(dǎo)致使用等量的鋼材,，我國(guó)的建筑壽命會(huì)縮短1/3以上，保證同等的壽命就得多用很多鋼材,。
集中整頓典型的破壞市場(chǎng)秩序行為,。2012年，三大石油和國(guó)家電網(wǎng)公司的各類(lèi)應(yīng)付款總計(jì)超過(guò)1.5萬(wàn)億元，高鐵建設(shè)拖欠超過(guò)一年的工程款已超過(guò)1000億元,。2011年政府采購(gòu)額已超過(guò)了1萬(wàn)億元,。國(guó)企和政府年采購(gòu)額巨大，但付款期越來(lái)越長(zhǎng),，很多在180天左右,。拿不到貨款的中小企業(yè)，又向下游賒欠,，擴(kuò)大了三角債,。一家面向央企銷(xiāo)售的民企2012年?duì)I業(yè)收入2.44億元，而應(yīng)收賬款總額為1.42億元,，占該年?duì)I業(yè)收入的58%,。建議政府采取專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，限制政府部門(mén)和大企業(yè)的拖欠賬款行為,，這對(duì)改善市場(chǎng)秩序有標(biāo)志性作用,。
加快壟斷領(lǐng)域改革。民營(yíng)企業(yè)雖可參與鐵路,、油氣管網(wǎng)等新放開(kāi)領(lǐng)域的投資,，但難以實(shí)質(zhì)性參與經(jīng)營(yíng)，一些民營(yíng)資本無(wú)奈撤出,。建議政府落實(shí)各種所有制經(jīng)濟(jì)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的承諾,，力求短期內(nèi)在金融、基礎(chǔ)設(shè)施和能源等領(lǐng)域使民營(yíng)資本的進(jìn)入有實(shí)質(zhì)性突破,，建立市場(chǎng)信心,。建議政府修改《反壟斷法》，改革并強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)能和獨(dú)立性,，使其有足夠能力公正地執(zhí)行法律賦予的使命,。
3.減負(fù)擔(dān)：從稅費(fèi)和社保入手，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)
調(diào)查顯示：
目前企業(yè)繳稅已占營(yíng)業(yè)收入近10%,，全國(guó)2400多家上市公司中有100多家公司上交的稅費(fèi)是其凈利潤(rùn)的5倍以上,。我國(guó)社保費(fèi)率約為40%，在全球125個(gè)國(guó)家排名前12,，僅低于羅馬尼亞,、捷克、波蘭等國(guó)家,，較美國(guó)（16.1%）,、日本（25.24%）、韓國(guó)（15.13%）等高出很多,。
建議：
實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅,。一些企業(yè)認(rèn)為研發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除,、固定資產(chǎn)加速折舊等政策是激勵(lì)創(chuàng)新最有效、最公平的政策,。如果支持創(chuàng)新的普惠性減稅由目前的100多億元上升到500億元,，其效果將勝過(guò)財(cái)政每年上千億元的科技經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。出口退稅和重大技術(shù)裝備進(jìn)口免稅政策的辦理手續(xù)仍較繁瑣,，企業(yè)反映退稅到賬一般要半年至一年,。如果退稅時(shí)間減少一半，對(duì)于出口型中小企業(yè)相當(dāng)于流動(dòng)資金增加了50%,。
優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),。我國(guó)仍以流轉(zhuǎn)稅為主體，增值稅和營(yíng)業(yè)稅等占稅收總額的54%,，而發(fā)達(dá)國(guó)家多不超過(guò)30%,。流轉(zhuǎn)稅以貨物和勞務(wù)流轉(zhuǎn)額為計(jì)稅基礎(chǔ)，銜接環(huán)節(jié)極易出現(xiàn)重復(fù)征稅,，且未考慮企業(yè)是否盈利,。建議政府增加財(cái)產(chǎn)稅等直接稅種，相應(yīng)減少流轉(zhuǎn)稅等間接稅種,，加快推廣“營(yíng)改增”的稅制改革,。
規(guī)范行政性收費(fèi)。各類(lèi)行政性收費(fèi)已超過(guò)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的1%,，收費(fèi)項(xiàng)目名目繁多,。除殘疾人就業(yè)保障金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金,、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等國(guó)家列明的基金項(xiàng)目外,，一些地方還征收河道修建維護(hù)費(fèi)、代除雪費(fèi)等,。土地,、礦產(chǎn)等領(lǐng)域的收費(fèi)項(xiàng)目更是多達(dá)數(shù)十種，某些地方繳費(fèi)額已達(dá)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的8%,。建議國(guó)家組織一次行政性收費(fèi)的清理,，簡(jiǎn)政清費(fèi),，加大“費(fèi)改稅”改革力度,。
減少企業(yè)社保支出。從調(diào)研情況看,，我國(guó)企業(yè)薪酬支出（含“五險(xiǎn)一金”）,、職工稅前薪資、稅后薪資,，三者的比例基本是1.4∶1∶0.8,，即職工稅后收入8000元,，企業(yè)需支付約14000元，其中6000元是繳社保和個(gè)稅,。企業(yè)社保支出成為用工成本增加的重要因素,。建議適當(dāng)減少企業(yè)社保支出，政府分擔(dān)更多支出責(zé)任,。社保統(tǒng)籌部分在員工流動(dòng)時(shí)不能隨之流動(dòng),，影響了員工繳費(fèi)的熱情。建議政府推進(jìn)社保賬戶(hù)跨地區(qū)攜帶,，保障員工權(quán)益,。
4.解困難：解決企業(yè)融資與并購(gòu)難題
調(diào)查顯示：
我國(guó)企業(yè)融資的近70%來(lái)自銀行貸款，貸款為主的融資結(jié)構(gòu)使企業(yè)財(cái)務(wù)成本攀高,，2012年四家國(guó)有銀行凈利潤(rùn)7746億元,，占全部上市公司凈利潤(rùn)總和的50%以上，而實(shí)體企業(yè)貸款利息支出與凈利潤(rùn)的比例上升至50%,。
建議：
改革股權(quán)融資審批制度,。企業(yè)反映再融資審批一般要一年以上，長(zhǎng)則3年左右,，往往導(dǎo)致企業(yè)錯(cuò)失融資和投資的最佳時(shí)機(jī),。如今上市公司已有規(guī)范的持續(xù)信息披露制度，定向增發(fā)等有條件由審批改為備案,。
改革債券融資審批制度,。債券融資審批主體過(guò)多，部門(mén)分割限制了融資產(chǎn)品的創(chuàng)新和市場(chǎng)化進(jìn)程,。有些審核時(shí)間過(guò)長(zhǎng),，如中小企業(yè)集合債的審核一般需要1年。建議政府將債券融資改為備案為主,，少數(shù)需要審批的如城投債,，應(yīng)縮短審批流程。
約束地方政府對(duì)企業(yè)并購(gòu)的不當(dāng)干預(yù),。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，各地國(guó)企參與跨區(qū)域重組時(shí)，都要求本地企業(yè)保持控制權(quán),，導(dǎo)致跨區(qū)域并購(gòu)很難成功,。有的地方擔(dān)心“國(guó)有資產(chǎn)流失”，政府對(duì)民企并購(gòu)國(guó)企干預(yù)過(guò)多,，甚至強(qiáng)制虧損的國(guó)企兼并盈利的民企,。一些地方政府出面“歸大堆”、“拉郎配”,，“制造”大企業(yè)集團(tuán),，并購(gòu)后的重組十分困難,。
減少境外并購(gòu)審批，支持企業(yè)“走出去”,。企業(yè)普遍反映境外并購(gòu)審批環(huán)節(jié)太多,。一般需經(jīng)地方相關(guān)部門(mén)、國(guó)家發(fā)改委,、商務(wù)部,、外匯局和證監(jiān)會(huì)等審批。涉及金融,、能源,、傳媒等行業(yè)以及國(guó)有企業(yè)，還需相關(guān)主管部門(mén)核準(zhǔn),。各環(huán)節(jié)多為串行審批,，耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)。