深圳作為我國高度城市化的城市，一直走在土地制度改革前列,。但是,，由于之前改革倉促,，仍然存在未完善征(轉(zhuǎn))地補償手續(xù)的用地，這些地塊雖名義上為國有,，但實際仍被原村集體占有,，甚至在無合法手續(xù)的情況下進行違法建筑，造成土地資源閑置或低效利用,。
有鑒于此,，2013年年初，深圳發(fā)布促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的“1+6”文件,。由于文件中的《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法(試行)》提出,，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地可申請進入市場流通，使得被外界視為禁區(qū)的國內(nèi)土地管理制度改革有了重大突破,，這也標志著中國土地改革進入深水區(qū),。深圳土地與規(guī)劃委員會相關人員表示，計劃力爭于年內(nèi)推出一批試點項目用地,，為《辦法》執(zhí)行打開局面,。
土地國有化轉(zhuǎn)制遺留問題逐漸顯現(xiàn)
事實上，深圳早于1992年便完成了特區(qū)內(nèi)土地國有化轉(zhuǎn)制,，但由于發(fā)展速度過快,，深圳很快又開始面臨“無地可用”的困境，深圳又于2004年以城市規(guī)劃“全覆蓋”的方式,，將特區(qū)外260平方公里土地轉(zhuǎn)為國有土地,，隨之深圳市也成為國內(nèi)首個沒有農(nóng)村建制的城市�,！�
值得注意的是,，雖然深圳完成了全市土地國有化轉(zhuǎn)制，但仍面臨著更為尷尬的處境：盡管在規(guī)劃中已將原村集體土地征為國有,，但大量土地并沒有完成相應的補償返還手續(xù),，因此實質(zhì)上依然屬于村集體及股份公司所有，而隨著城市化進程中土地價值的不斷提升,，政府也越來越難以支付這筆數(shù)額巨大的補償,。
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會相關負責人表示，對未完善征(轉(zhuǎn))地補償手續(xù)的用地,，名義上雖為國有,，但實際上卻被原村集體占有，政府補償標準又往往滿足不了原村集體的要求,，導致土地無法整備至政府手中,。同時由于原村集體無合法手續(xù)也無法使用土地，有時甚至還建設違法建筑,，造成土地資源閑置或低效利用,，政府和原村集體形成“雙敗”格局,。
另一方面，對于那些權益不清的“灰色地帶”,，在歷經(jīng)多年調(diào)整和“灰色開發(fā)”后,，其土地權益的劃分又陷入“剪不斷、理還亂”的困境,。
以深圳市光明新區(qū)為例,，其管轄轄區(qū)內(nèi)光明街道就面臨著這樣的難題。作為僅存的幾個國有農(nóng)場之一,，光明農(nóng)場由于涉及歷史遺留問題,，至今土地返還資金分配仍未到位。光明新區(qū)光明街道辦事處黨工委副書記胡在禮向《經(jīng)濟參考報》記者介紹了光明農(nóng)場的歷史沿革,。自1958年建成以來,，光明農(nóng)場職工構成與其他農(nóng)場有很大不同，一部分是建場之初自帶土地進場的老職工,，另一部分是1979年從越南回歸的僑民，還有一部分是改革開放后遷來的外來人口,。
胡在禮說,，為妥善解決光明辦事處原居民要求土地返還訴求，2010年3月,，市府四屆158次常務會議紀要明確,，參照收轉(zhuǎn)集體土地的標準，給予原光明農(nóng)場職工土地補償和非農(nóng)用地,。深圳市給予光明新區(qū),、辦事處用于解決土地問題的資源一共有三項，一是土地補償6.4億元,，包括土地補償費1.9億元,，這部分資金是依據(jù)深圳市政府121號令，按照政府歷年來收回光明農(nóng)場的土地,，采取集體打包的方式支付,，性質(zhì)是集體資產(chǎn)；二是工商用地指標104萬平方米,，考慮到光明新區(qū)目前土地資源較為緊張,，市政府將另外50萬平方米土地按每平方米2000元的價格折現(xiàn)10億元作為土地開發(fā)資金；三是幫扶資金1.6億元,，這部分資金是深圳市政府考慮光明農(nóng)場6個革命老村原住民曾作出的貢獻和貧困落后問題,，授權新區(qū)和辦事處用于解決光明民生問題的幫扶資金，性質(zhì)上是財政資金,，由政府決定用途,。目前,，光明農(nóng)場“原住民”對其中的1.6億幫扶資金的歸屬問題存有疑義。
胡在禮介紹了20億元資金的處理辦法：“根據(jù)接收安置原農(nóng)場職工主體的不同,，將問題分為三個部分解決：一是光明辦事處下轄碧眼等8個社區(qū)承接的11567名原農(nóng)場職工,，通過‘依托社區(qū)組建股份公司發(fā)展集體經(jīng)濟’予以解決；二是光明辦事處下轄白花社區(qū)承接的約800名原農(nóng)場職工,，單獨另案處理,；三是光明集團承接的5783名原農(nóng)場職工和退休職工，按照啟動光明集團土地確權工作,，確權政策適當寬松,，在國有企業(yè)體制內(nèi)保障集團在冊職工長遠生計的原則加以解決�,！�
但值得注意的是,，深圳市政府會議紀要中明確，“依托社區(qū)成立股份合作公司,，作為承接土地,、資金的載體”，但直至今日,，在6個村共2800多名村民中,，有2500多名村民聯(lián)名向有關部門反映，涉及原住民的村集體補償仍未到位,。究其原因,，并不是上級政府撥款不及時，而是所需成立的股份制公司一直未有定論,。
記者日前在采訪中了解到,，光明街道辦事處目前正在碧眼村進行成立股份制公司的試點工作。當?shù)卮迕駥Υ舜鬄椴唤�,，他們表示,，成立股份制公司這個方案是由市政府多個部門聯(lián)合確定并在會議紀要中明確的，光明街道辦事處為何還要進行“試點”,？村民們擔心,，所謂試點公司的股東根本不是村民們選舉的。
此外,，對于光明街道來說,，另一個讓人頭疼的事便是違法建筑肆意發(fā)展。作為深圳土地“儲備庫”的光明新區(qū),，違法建筑不在少數(shù),，不少樓盤正在公然叫賣，有的還建在別人的土地上，而這種現(xiàn)象并沒有得到查處,。僅距光明街道辦事處三公里左右,，一個占地兩萬平方米的“鳳凰農(nóng)貿(mào)市場”拔地而起。深圳國土規(guī)劃委光明新區(qū)分局相關負責人對此表示,，此營業(yè)場所并未經(jīng)過相關部門審批,，屬于違法建筑。
那么,，違法建筑為何沒有被查處,？“監(jiān)管方面真的很難，我們沒有一個人在執(zhí)法過程中沒有被打過,�,！惫饷餍聟^(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊相關人士表示，不是他們不想管,，一方面,，每次在監(jiān)察時一去就停工，另一方面,，權益不清的灰色地帶,，太不好認定。
事實上,，根據(jù)深圳市政府公布的資料,，截至2010年1月，深圳未辦理任何審批手續(xù)的建筑達2.93億平方米,，占總建筑面積中的39%,。另外,，2011年深圳全市917.77平方公里建設用地中有390平方公里土地屬原農(nóng)村集體用地,，占建設用地比例高達42.5%，其中約有1/4(95平方公里)為合法用地,，約3/4該類土地存在產(chǎn)權復雜,、征轉(zhuǎn)手續(xù)不清、違法建設等問題,。
政策創(chuàng)新欲解土地權屬爭議
2013年1月,，深圳市政府發(fā)布《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應機制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法(試行)》，明確指出,，未來深圳將根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型實行差別化供地,、差別化地價，并將工業(yè)用地的土地使用權最高年限下調(diào)至30年,。同時,，作為深圳拓展產(chǎn)業(yè)用地空間的配套政策，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地也可申請進入市場流通。另外,，為促進農(nóng)村集體土地在土地市場的交易,，將健全全市產(chǎn)業(yè)用地供應的信息公開和收集制度。
深圳市規(guī)劃和國土資源委員會相關負責人在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示,，《辦法》提到的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法工業(yè)用地和尚未完善征(轉(zhuǎn))地補償手續(xù)的工業(yè)用地,，前者是政府將土地使用權批準給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并供其使用的建設用地，后者是在2004年深圳寶安,、龍崗兩區(qū)城市化全部農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)制為國有后,，即全市土地已經(jīng)國有化后前提下的未完善經(jīng)濟補償關系的土地，與國內(nèi)其他地區(qū)的“集體土地”是有所區(qū)別的,，該部分土地入市與國家現(xiàn)行土地政策是基本一致的,。
“《辦法》引入市場機制創(chuàng)新土地收益分配方式，有利于促進原農(nóng)村集體將土地釋放出來,，拓展深圳產(chǎn)業(yè)空間,，為深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級服務�,！鄙鲜鋈耸勘硎�,。
按照深圳市文件規(guī)劃，深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法工業(yè)用地放開入市,，可以用兩種收益分配方式供選擇,，“第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位,，第二種方式是所得收益70%納入市國土基金,，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位，并可持有不超過20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套”,。
另外,，為進一步調(diào)動原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位的積極性，申請納入全市統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地市場的合法留用地,，免收《深圳市原原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非農(nóng)建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規(guī)定》中規(guī)定的工業(yè)類用地需繳納的地價,。而可進行出讓的產(chǎn)業(yè)用地，則需在深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位實際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地的基礎上,，理清土地經(jīng)濟利益關系,，完成青苗、建筑物及附著物的清理,、補償和拆除后,，才可申請以掛牌方式公開出(轉(zhuǎn))讓土地使用權。
對此,，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會曾表示,，深圳在2004年前后就實現(xiàn)了城市化，土地實現(xiàn)了國有化。此次政策創(chuàng)新,，主要是針對農(nóng)村城市化過程中存在“部分土地權益有爭議,，政府拿不回、集體用不了”的歷史遺留問題,，以及部分深圳原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位將土地用于低端廠房建設,、廉價出租的現(xiàn)狀，以期盤活土地資源,，為深圳轉(zhuǎn)型升級騰出更大空間,。
問題出在明晰產(chǎn)權方面做的不夠
此次深圳土地管理制度改革被認為是拉開土地供給雙軌制的序幕，也可以說是為未來城鎮(zhèn)化土地制度改革探路,。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心規(guī)劃研究部主任文輝表示,，深圳土地制度改革一直走在我國前列，雖然不具有可復制性,，但其部分內(nèi)容以及改革中所存在的問題值得后期城鎮(zhèn)化城市借鑒,。
文輝認為，在發(fā)展城鎮(zhèn)化的背景下,，很多城市都會遇到和深圳類似的情況,，因此，從深圳土改中尋求問題真正原因,，便是深圳試點的成功,。
“問題的出現(xiàn)多是在明晰產(chǎn)權方面做的不夠�,！蔽妮x認為,，深圳在未完成土地確權的條件下便一次性將土地性質(zhì)進行更改，才出現(xiàn)很多所謂的歷史遺留問題,�,！按_權后至少可以保證現(xiàn)有土地法律規(guī)定年限內(nèi)不會出現(xiàn)問題，而對于超過年限的土地,，則需要更全面的頂層設計,。
“在土地改革過程中,，應減少政府層面的參與,。”中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長朱中一表示,，現(xiàn)行農(nóng)村土地入市途徑一般是先將農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏玫�,，再通過政府招拍掛等方式將土地使用權轉(zhuǎn)讓，這種方式一方面催生地方政府對土地財政的依賴,，另一方面卻并未使農(nóng)民從土地使用權流轉(zhuǎn)中收益,。
朱中一認為，深圳市土改政策意在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中理順農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地權益爭議的同時，使農(nóng)村土地使用權受讓方直接與出讓方對接,。這使農(nóng)民直接從土地使用權出讓中直接受益,，并補充地方財政收入。
“政策設定都是盡量市場化,，使農(nóng)民受益,，因此，在后期分配過程中,，更應該減少政府層面的介入,，真正使農(nóng)民自主決定�,！敝熘幸槐硎�,，這樣一方面加大農(nóng)民土地改革積極性，另一方面,，減少在征地過程中農(nóng)民與政府間所產(chǎn)生的矛盾,。