與下放財(cái)權(quán)的認(rèn)識(shí)“潮流”不一樣,，樓繼偉主張中央上收部分事權(quán),，負(fù)擔(dān)更多財(cái)政支出
就任財(cái)政部部長(zhǎng)兩個(gè)多月以來(lái)，樓繼偉公開(kāi)亮相次數(shù)并不多,，但一出場(chǎng)就令外界耳目一新,。
3月底,，在2013中國(guó)發(fā)展高層論壇上，剛剛履新的樓繼偉以“應(yīng)該幫助窮人,，而不應(yīng)該幫助懶人”,、“社保制度漏洞太多，給多少錢(qián)都會(huì)吃光”等高調(diào)言論,，瞬間成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn),。
在上述高層論壇上演講的一開(kāi)始，樓繼偉就提到,，自己一直說(shuō)話直率,。多年前樓繼偉任職財(cái)政部副部長(zhǎng),，就以性格鮮明、敢說(shuō)敢做而為外界所熟悉,。與其性格相搭配的,，是他的自信和專業(yè)性。接近樓繼偉的內(nèi)部人士對(duì)他的評(píng)價(jià)是,，有個(gè)性,、有思想、專業(yè)強(qiáng),�,！艾F(xiàn)在正是需要強(qiáng)勢(shì)的人來(lái)做改革�,！痹搩�(nèi)部人士說(shuō),。
樓繼偉是朱镕基任總理時(shí)期財(cái)稅改革的直接設(shè)計(jì)者之一。他參與設(shè)計(jì)了1994年的稅制改革,，時(shí)任外匯管理體制改革的牽頭人,。
他曾經(jīng)在1998年至2007年的9年間，擔(dān)任過(guò)財(cái)政部副部長(zhǎng),，歷經(jīng)項(xiàng)懷誠(chéng),、金人慶兩任財(cái)長(zhǎng)。財(cái)政部?jī)?nèi)部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者談到,，當(dāng)時(shí)任部長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)向朱镕基申請(qǐng),，讓身為貴州省副省長(zhǎng)的樓繼偉出任副部長(zhǎng)時(shí)，朱镕基的回答就是一個(gè)字：“行”,。
在他任副部長(zhǎng)期間,，參與推動(dòng)了公共財(cái)政制度框架的建立和完善、推進(jìn)了部門(mén)預(yù)算,、國(guó)庫(kù)管理體制等預(yù)算管理改革,，可謂典型的學(xué)者型官員。
“我們這個(gè)年齡的學(xué)者都是看著他的文章成長(zhǎng)起來(lái)的,�,！眹�(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時(shí)紅秀說(shuō)。
如今,，樓繼偉此番重歸財(cái)政部,，作為改革色彩濃厚的學(xué)者型高官,，在新一屆被寄予改革厚望的領(lǐng)導(dǎo)班子下,，肩負(fù)著繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)財(cái)稅體系改革的重任。
營(yíng)改增提速
4月16日,，財(cái)政部大樓內(nèi),，新任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉、國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍，就擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn),，共同接受媒體采訪,。此前一周的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，決定2013年將進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn),�,！盃I(yíng)改增”進(jìn)一步擴(kuò)圍的時(shí)間比業(yè)界的預(yù)期明顯提前，意味著此項(xiàng)改革正在提速,。
“樓繼偉履新后面臨的第一項(xiàng)改革,，就是營(yíng)改增。在試點(diǎn)進(jìn)展順利的同時(shí),，也要開(kāi)始研究調(diào)整政府間的收入劃分,。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō),。
1994年的稅制改革,，樓繼偉參與了設(shè)立以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制。1993年之前的增值稅是做加法,，也就是將企業(yè)支付的工資,、利息、獲得的利潤(rùn)等,，加總計(jì)算增值,。而在這次改革中，樓繼偉及其他改革設(shè)計(jì)者改做了減法,，實(shí)行銷項(xiàng)稅減進(jìn)項(xiàng)稅計(jì)算應(yīng)納增值稅,，使得產(chǎn)品生產(chǎn)的上下游間有一個(gè)自動(dòng)的監(jiān)督鏈條。
在一次內(nèi)部會(huì)議中,，樓繼偉談到當(dāng)年參與的改革時(shí)說(shuō)：當(dāng)時(shí)增值稅的改革也考慮過(guò)“轉(zhuǎn)型擴(kuò)圍”,，即將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，但考慮到消費(fèi)型增值稅相對(duì)復(fù)雜,，當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)又面臨著通貨膨脹的壓力,，所以沒(méi)有走出這一步。
直到近20年后,，增值稅的征收范圍才開(kāi)始擴(kuò)大到服務(wù)業(yè),，與營(yíng)業(yè)稅進(jìn)行合并。而隨著“營(yíng)改增”試點(diǎn)逐步向全國(guó)各地和全部行業(yè)擴(kuò)圍,，將會(huì)倒逼加快財(cái)稅體制改革,，并事關(guān)中央和地方分配關(guān)系的變遷，這些都是擺在財(cái)稅部門(mén)面前的大題目,。
營(yíng)業(yè)稅是地方財(cái)政最重要的稅收收入來(lái)源,。而增值稅收入由中央和地方以75：25的分配比例共享,。目前，在12個(gè)試點(diǎn)的省市中,，“營(yíng)改增”后的增值稅收入依然歸地方政府,，確保地方政府的損失降到最低。
但樓繼偉說(shuō),，這一做法“不可能持久”,，只是試點(diǎn)時(shí)期的過(guò)渡性安排。而由此牽扯出的中央和地方政府的分配比例調(diào)整,，“這實(shí)際就是國(guó)家怎么治理的問(wèn)題,，我們正在積極也很慎重地研究”。
樓繼偉透露,，財(cái)政部正在研究如何深化財(cái)稅體制改革,。主要有三點(diǎn)：一是要積極穩(wěn)妥推進(jìn)“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍全部行業(yè)推開(kāi)；二是要認(rèn)真研究如何構(gòu)建地方稅體系,；三是進(jìn)一步壓縮合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。盡管財(cái)政部還在研究方案,，但是在樓繼偉新著的《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中,，他已經(jīng)系統(tǒng)地闡述了對(duì)中央和地方財(cái)稅改革的思考，或可從中窺見(jiàn)樓繼偉的改革思路：政府間收入劃分要考慮稅種屬性,、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況,、地區(qū)間財(cái)力差異程度等因素，中央財(cái)政集中的收入,，既要保證中央履行職能和支出責(zé)任的需要,，還要有利于有效實(shí)施宏觀調(diào)控和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
逆“潮流”的樓式思路
樓繼偉曾經(jīng)以中投董事長(zhǎng)的身份接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》專訪,，他說(shuō),，改革需要“自己認(rèn)識(shí)自己，自己痛下決心”,，可以從具體領(lǐng)域入手,，先定下來(lái)較小的一攬子方案，為相關(guān)改革鋪平道路,，“整體推進(jìn),，重點(diǎn)突破”。這仍可視作其身為財(cái)長(zhǎng)推進(jìn)財(cái)稅改革的原則,。
那么,，什么樣的改革是“較小的一攬子方案”？樓繼偉給出了他的答案：“改革總是有先有后,，需要有一種改革為另外的改革鋪平道路,。我們必須把最基礎(chǔ)的改革，變成最小一攬子,�,！�
而對(duì)于眼下的財(cái)稅體制改革，解決“支出”問(wèn)題就是“最基礎(chǔ)的改革”之一,。
樓繼偉在2012年發(fā)表的一篇署名文章曾指出,，1994年的中國(guó)財(cái)稅改革主要解決了“收入”的問(wèn)題，它根本性地改變了我國(guó)稅收體制和政府間財(cái)政關(guān)系,，奠定了我國(guó)財(cái)政政策效力的基礎(chǔ),。1998年又開(kāi)始建立公共財(cái)政，進(jìn)行了預(yù)算管理體制的改革,。而現(xiàn)在要發(fā)力的對(duì)象,，是求解“支出”問(wèn)題。
從財(cái)力分配來(lái)看,，中央集中了全國(guó)財(cái)政收入的53％左右,，但是中央財(cái)政支出只占全國(guó)的20％，而且這個(gè)20％是中央財(cái)政有赤字的情況下實(shí)現(xiàn)的,。并且,，政府行政性收費(fèi)和相應(yīng)支出還沒(méi)有完全計(jì)算，如果計(jì)算的話,，地方財(cái)政支出恐怕要高于85％,。
“下一步改革的方向是什么？我們的研究認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國(guó)家的方向走,，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),，合理進(jìn)行中央地方間的職能和財(cái)力分配,，像常規(guī)的大國(guó)那樣，把國(guó)家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來(lái),，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,。”樓繼偉指出,。
根據(jù)以上認(rèn)識(shí),，樓繼偉推進(jìn)財(cái)稅體制改革的思路，已經(jīng)基本成型,。未來(lái),，將按照這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義我國(guó)各級(jí)政府功能上的分配，中央要在支出上占更大的比重,，中央公務(wù)員的人數(shù)要增加,，要從地方劃上來(lái),。
這意味著樓繼偉的下一步動(dòng)作，很可能將推動(dòng)中央回收部分“事權(quán)”上,。而對(duì)減少中央收入,、提高地方收入的認(rèn)識(shí)“潮流”，樓繼偉并不認(rèn)同,。他指出,，中央和地方收入分享不僅僅是根據(jù)擔(dān)負(fù)職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性,。按現(xiàn)有稅種,，中央沒(méi)有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章。在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán),，“我認(rèn)為這個(gè)方向是危險(xiǎn)的,，是個(gè)分裂的體制�,！�
“財(cái)政一半是‘財(cái)’,，另一半就是‘政’。如果說(shuō)以往的改革,，主要涉及‘財(cái)’,，那么下一步，‘政’是繞不過(guò)去了,。在管理國(guó)家的方式上采用現(xiàn)代國(guó)家的做法,，將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)�,！睒抢^偉說(shuō),。
值得人們注意的是，樓繼偉的改革在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)的前景,，目前仍然面臨一些不定因素,。按照正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)65歲退休的慣例，現(xiàn)年62歲的樓繼偉或?qū)⒅挥袃扇甑臅r(shí)間來(lái)實(shí)施他的抱負(fù),，這無(wú)疑將會(huì)加大其改革步伐的緊迫感,。