巨額地方政府性債務(wù)終于浮出水面,。審計(jì)署27日發(fā)布2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底,，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元,。
省,、市,、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率,，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%,，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為,，債務(wù)總量處于安全區(qū),，但局部負(fù)債過(guò)量不容小覷,，今后應(yīng)盡快推動(dòng)地方陽(yáng)光融資制度的形成。同時(shí),，應(yīng)重視債務(wù)形成的體制性原因,，推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢(shì)在必行,。
風(fēng)險(xiǎn) 地方債償還風(fēng)險(xiǎn)尚在安全區(qū)
根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告,，在10.72萬(wàn)億元的全國(guó)地方政府性債務(wù)余額中,，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元,，占62.62%,；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%,；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%,。
從債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展情況看,，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個(gè)縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),。此后,，各地開(kāi)始陸續(xù)舉債,，至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府,、392個(gè)市級(jí)政府中的353個(gè)(占90.05%)和2779個(gè)縣級(jí)政府中的2405個(gè)(占86.54%)都舉借了債務(wù),。至2010年底，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有舉借政府性債務(wù),。
從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中,，融資平臺(tái)公司,、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元,，占比共計(jì)69.69%,。從借款來(lái)源看,，2010年底地方政府性債務(wù)余額中,，銀行貸款為84679.99億元,，占79.01%,。
至2010年底,，省、市,、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率,，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%,，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù),，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%,。
這次被稱為“我國(guó)自上世紀(jì)80年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)開(kāi)展的最大規(guī)模的一次審計(jì)工作”,，開(kāi)始于今年3月，涉及31個(gè)省(自治區(qū),、直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市,、縣三級(jí)地方政府，涵蓋所有涉及債務(wù)的25590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu),、6576個(gè)融資平臺(tái)公司,、42603個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2420個(gè)公用事業(yè)單位,、9038個(gè)其他單位,、373805個(gè)項(xiàng)目，共1873683筆債務(wù),。
普遍認(rèn)為,，這次號(hào)稱“我國(guó)自上世紀(jì)80年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)開(kāi)展的最大規(guī)模的一次審計(jì)工作”具有十分積極的意義。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，這項(xiàng)工作,，在發(fā)揮審計(jì)功能的同時(shí)，可以很好地使社會(huì)方方面面來(lái)客觀地正面地分析判斷中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中間與地方債務(wù)相關(guān)的值得肯定之處和風(fēng)險(xiǎn)所在，當(dāng)然更積極的,，是防患于未然,。另外，還可以促進(jìn)公共風(fēng)險(xiǎn)管控水平提高,，促進(jìn)我們的政府融資制度興利除弊而規(guī)范化,、法治化。
隱患 78個(gè)市級(jí)政府債務(wù)率高于100%
審計(jì)公告認(rèn)為,，地方政府性債務(wù)的形成有其歷史的,、客觀的原因，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也發(fā)揮了一定積極作用,，但在債務(wù)舉借,、管理和使用中出現(xiàn)一些問(wèn)題，有的地方還存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患,。
根據(jù)公告,，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底,，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債,，截至2010年底,，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù),，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%,。
地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范也是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題之一,。審計(jì)數(shù)據(jù)顯示,，至2010年底，全國(guó)省,、市,、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元,，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%,。
此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題還包括,，地方政府舉債融資缺乏規(guī)范,，地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用,、部分行業(yè)償債能力弱以及部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金等,。
賈康認(rèn)為,，現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果已經(jīng)可以使我們有依據(jù)來(lái)形成一個(gè)基本判斷，即中國(guó)走到現(xiàn)在,，公共部門以債務(wù)率水平為關(guān)鍵指標(biāo)的債務(wù)總量,，總體上講是在安全區(qū)，可以有充分把握得出這樣一個(gè)基本判斷,，但是在局部,，顯然已經(jīng)出現(xiàn)了某些地方公共部門負(fù)債過(guò)量的問(wèn)題——它是不均勻的、隱性的,，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)人們不好察覺(jué)、無(wú)從判斷,。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為,，地方綜合財(cái)力主要用于提供地方公共服務(wù)，如果超過(guò)一半甚至更多都要用于債務(wù)償還,，將會(huì)嚴(yán)重削弱提供公共服務(wù)的能力,，特別是長(zhǎng)期能力。這在一定程度上說(shuō)明未來(lái)年度,，地方政府公共服務(wù)的能力和潛力十分不樂(lè)觀,。他告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，每個(gè)國(guó)家對(duì)政府債務(wù)都有一套預(yù)警體系,，大體而言,，如果政府財(cái)政收入的1/12要用來(lái)償還債務(wù)就已經(jīng)足以引起重視和關(guān)注。
在賈康看來(lái),，應(yīng)重視債務(wù)形成的體制性原因,，“我們必須明確地說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在相關(guān)的財(cái)稅制度方面,，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形,。應(yīng)該看得很清楚，這個(gè)事情不宜再久拖,�,！�
方向 推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢(shì)在必行
審計(jì)建議，在繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范,，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為的同時(shí),，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控,�,？裳芯抠x予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi),，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批,，編制地方債務(wù)預(yù)算,，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn),。
“不給地方發(fā)債權(quán),，他想別的辦法變相發(fā)債，結(jié)果很亂,，還不如給他發(fā)債權(quán),，再加強(qiáng)管理和完善，但要有一定的條件,，不能隨便發(fā),。”中國(guó)人民大學(xué)財(cái)金學(xué)院教授安體富接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,。
“從現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果看,，今后肯定需要推動(dòng)地方陽(yáng)光融資制度的形成�,！辟Z康說(shuō),，審計(jì)部門提出的建議已經(jīng)包含了這方面的內(nèi)容，包括怎么樣考慮地方公債制度建設(shè),，以及法規(guī)的修改,。以后還可以考慮地方根據(jù)項(xiàng)目情況發(fā)行與之對(duì)應(yīng)的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度,、有公眾監(jiān)督,，也有其他監(jiān)督機(jī)制的綜合作用，這也是分稅制下分級(jí)財(cái)政不能不解決的一個(gè)重大問(wèn)題,，基本原則應(yīng)該是一級(jí)政權(quán),，有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán),，一級(jí)稅基,，一級(jí)預(yù)算，以及相呼應(yīng)的一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán),。
具體路徑上,，王雍君建議，應(yīng)首先從項(xiàng)目舉債權(quán)開(kāi)始,，先給予地方政府項(xiàng)目舉債權(quán),，然后逐步過(guò)渡到限額管理舉債權(quán)，再過(guò)渡到一般舉債權(quán),，“即使一般舉債權(quán)也要限額管理,，向中央政府報(bào)批”，這個(gè)過(guò)程會(huì)比較長(zhǎng)一點(diǎn),，包括債權(quán)評(píng)級(jí),、中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)等在內(nèi)的一些基礎(chǔ)性工作要做,。
從更深層面看，賈康提出,，按照正確方向推進(jìn)財(cái)稅體制深化改革勢(shì)在必行,。搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，除了分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制,，我們別無(wú)選擇,，那么今后怎么辦？現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的實(shí)行“扁平化”,、減少層級(jí)的開(kāi)端,。對(duì)財(cái)政“省直管縣”改革，財(cái)政部已有明確要求,，明年除了民族地區(qū)之外,，要全覆蓋。今后省下面的市和縣,，一般情況可能先形成財(cái)政為一個(gè)實(shí)體層級(jí)、一個(gè)平臺(tái),，再以后行政也跟著它,，達(dá)到減少層級(jí)的結(jié)果。至于說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn),，取消農(nóng)業(yè)稅以后,，大多數(shù)地區(qū)實(shí)際上早已經(jīng)通過(guò)鄉(xiāng)財(cái)縣管和綜合改革不再考慮財(cái)政設(shè)置實(shí)體層級(jí)，也沒(méi)有任何條件設(shè)置實(shí)體層級(jí),。這樣一來(lái),，新的思路可以勾畫(huà)出來(lái)了，即扁平化在先,，跟著就是按照中央,，省、市縣三個(gè)層級(jí)分稅,，三級(jí)配置稅基,。